Jednotné environmentální stanovisko v rámci připravovaných legislativních změn nového stavebního zákona
Nový stavební zákon (dále jen „stavební zákon“) byl po několika letech legislativních příprav schválen Parlamentem ČR dne 13. července 2021 a publikován ve Sbírce zákonů pod 283/2021 Sb.; spolu s ním byl přijat i doprovodný zákon 284/2021 Sb., novelizující více než padesát zákonů v souvislosti s přijetím nového stavebního zákona. Převážná část této nové legislativy nabývá účinnosti 1. července 2023.
Již v průběhu legislativního procesu ovšem vyvolávalo značné kontroverze především vytvoření státní stavební správy s Nejvyšším stavebním úřadem v čele, kdy působnost dosavadních stavebních úřadů včetně těch, jejichž funkci zastávají v přenesené působnosti obecní a krajské úřady, měly převzít nově vytvořené krajské stavební úřady a Specializovaný a odvolací stavební úřad. Předmětem kritiky byl ale i způsob integrace rozhodování o veřejných zájmech dotčených stavebním záměrem (dnes v podobě vydávání závazných stanovisek, vyjádření a dalších podkladových správních aktů) přímo do stavebního řízení v kompetenci státní stavební správy, a to zejména kvůli obavám z oslabení ochrany jednotlivých veřejných zájmů v důsledku nedostatečného odborného zázemí na straně stavebních úřadů, ale i z důvodu vzniku nesystémové dvoukolejnosti rozhodování o ochraně konkrétního veřejného zájmu podle toho, zda se rozhoduje o záměru podle stavebního zákona (rozhoduje stavební úřad), či nikoli (rozhoduje dosavadní dotčený orgán státní správy).
Po volbách do Poslanecké sněmovny na podzim roku 2021 se nová vládní koalice shodla na potřebě provést dílčí novelizaci nového stavebního zákona ještě před nabytím účinnosti jeho hlavních částí, a to zejména s cílem zrušit soustavu státní stavební správy a zachovat stávající stavební úřady. Za tím účelem byl připraven Ministerstvem pro místní rozvoj návrh novely stavebního zákona a Ministerstvem životního prostředí související návrh zákona o jednotném environmentálním stanovisku (dále jen „ZJES“), na nějž se zaměřuje tento článek. Oba legislativní návrhy byly současně letos v dubnu předloženy do meziresortního připomínkového řízení a po vypořádání připomínek byly dne 15. července 2022 předloženy vládě. V době zpracování tohoto článku byly oba tyto návrhy zákonů předmětem projednání v rámci Legislativní rady vlády, proto je možné, že při schvalování vládou doznají ještě některých změn. Další změny pak lze očekávat při projednávání těchto návrhů zákonů v Parlamentu ČR.
Princip integrace rozhodovacích procesů podle ZJES
Podstatou návrhu ZJES je integrace vydávání podkladových správních aktů pro povolení stavebního záměru dle jednotlivých zákonů v oblasti životního prostředí do jediného závazného stanoviska, tj. jednotného environmentálního stanoviska (dále jen „jednotné stanovisko“). Princip integrace jako jeden ze základních pilířů rekodifikace stavebního práva tak zůstává zčásti zachován, avšak s tím rozdílem, že z agend integrovaných do stavebního zákona budou vyčleněny agendy v oblasti životního prostředí, které budou integrovány v jednotném stanovisku vydávaném příslušným orgánem ochrany životního prostředí podle ZJES namísto stavebních úřadů, jak předpokládal nový stavební zákon v přijatém znění.
Podle návrhu ZJES se vydání jednotného stanoviska neuplatní jen v případě záměrů, které podléhají povolování podle stavebního zákona, ale také pro všechny záměry, které podléhají posouzení vlivů záměru na životní prostředí podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (zákon 100/2001 Sb., dále jen „zákon EIA“)[1]. Jednotné stanovisko tedy bude závazným podkladem nejen v řízení o vydání povolení záměru podle stavebního zákona, ale také v navazujících řízeních, vedených k záměru nebo jeho změně, jež podléhají posouzení vlivů záměru na životní prostředí (EIA). Těmito navazujícími řízeními jsou řízení o povolení hornické činnosti[2], řízení o stanovení dobývacího prostoru[3], řízení o povolení činnosti prováděné hornickým způsobem[4], řízení o povolení k nakládání s povrchovými a podzemními vodami[5], řízení o vydání integrovaného povolení[6] a další řízení podle příslušných právních předpisů, která mají povahu navazujícího řízení ve smyslu § 3 písm. g) zákona EIA.
Jednotné stanovisko je návrhem ZJES vymezeno jako závazné stanovisko k vlivům záměru na jednotlivé dotčené složky životního prostředí a životní prostředí jako celek, které nahrazuje správní úkony vydávané podle jiných právních předpisů. Jednotným stanoviskem tak mají být nahrazeny (podkladové) správní úkony vydávané v současnosti podle devíti různých zákonů v oblasti životního prostředí a podle zákona o pohřebnictví[7], které mají většinou dle platné a účinné právní úpravy podobu závazného stanoviska. V této souvislosti je součástí návrhu ZJES také novelizace těchto zákonů.
Vydání jednotného stanoviska a odborné podklady pro jeho vydání
Jednotné stanovisko budou vydávat orgány ochrany životního prostředí, jimiž budou obecní úřady obcí s rozšířenou působností, krajské úřady a v určitých případech Ministerstvo životního prostředí[8]; na území vojenských újezdů budou k vydání jednotného stanoviska příslušné újezdní úřady. Krajský úřad bude příslušný k vydání jednotného stanoviska pro záměry podléhající EIA, záměry, pro jejichž realizaci je vyžadována výjimka z tzv. druhové ochrany podle zákona o ochraně přírody a krajiny (zákon 114/1992 Sb.) a v některých dalších případech stanovených v § 13 odst. 1 písm. a) návrhu ZJES. Pro ostatní záměry bude k vydání jednotného stanoviska příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností. Vzhledem k tomu, že podle platné a účinné právní úpravy již většinu kompetencí k vydávání podkladových správních aktů podle jednotlivých složkových předpisů v oblasti životního prostředí vykonávají v přenesené působnosti krajské úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností, bude novou právní úpravou v ZJES zachována kontinuita při rozhodování o těchto veřejných zájmech prostřednictvím jednotného stanoviska.
Orgán ochrany životního prostředí, který vydal jednotné stanovisko, bude mít v následném řízení (tj. v řízení o povolení záměru podle stavebního zákona nebo v jiném navazujícím řízení ve smyslu zákona EIA) postavení dotčeného orgánu. Toto postavení v uvedených řízeních naopak nebudou mít správní orgány, příslušné k vydání závazného stanoviska, vyjádření či jiného podkladového správního aktu, který je nahrazován jednotným stanoviskem. Úlohou těchto správních orgánů bude toliko vydávání odborných vyjádření, pokud si je orgán ochrany životního prostředí vyžádá, jako nezávazný odborný podklad pro vydání jednotného stanoviska. Na vydání odborného vyjádření bude mít správní orgán lhůtu 30 dnů od doručení úplné žádosti orgánu ochrany životního prostředí, přičemž v případě marného uplynutí této lhůty se podle návrhu ZJES bude mít za to, že správní orgán považuje záměr za přípustný bez podmínek.
Přezkum jednotného stanoviska a odborných vyjádření
Samostatný přezkum odborného vyjádření bude návrhem ZJES výslovně vyloučen. Pro přezkum jednotného stanoviska pak budou platit obecná pravidla o přezkumu závazných stanovisek stanovená v § 149 správního řádu (zákon 500/2004 Sb.) a v § 65 a násl. soudního řádu správního (zákon 150/2002 Sb.), tzn. jednotné stanovisko bude moci být přezkoumáno v rámci správního přezkumu rozhodnutí, pro něž bylo podkladem (na základě odvolání či rozkladu)[9], nebo v rámci soudního přezkumu tohoto rozhodnutí.
Žádost o vydání jednotného stanoviska
Jednotné stanovisko bude vydáváno na podkladě žádosti žadatele o povolení záměru, nicméně právní úprava ve stavebním zákoně (§ 184 odst. 3) umožňuje, aby žadatel podal rovnou žádost o povolení záměru podle stavebního zákona i bez jednotného stanoviska, které si v takovém případě u příslušného orgánu ochrany životního prostředí vyžádá stavební úřad.
Integrace v rámci procesu EIA
V případě záměrů, které podléhají posouzení vlivů záměru na životní prostředí podle zákona EIA, může být jednotné stanovisko vydáno v rámci procesu EIA za předpokladu, že oznamovatel záměru předloží příslušnému úřadu vydávajícímu závazné stanovisko EIA současně s dokumentací také žádost o vydání jednotného stanoviska. I zde je tedy ponecháno na volbě žadatele (oznamovatele záměru podléhajícího EIA), zda nejprve nechá posoudit svůj záměr z hlediska vlivů na životní prostředí podle zákona EIA a teprve následně požádá o vydání jednotného stanoviska, nebo požádá o vydání jednotného stanoviska již v rámci procesu EIA. V takovém případě bude závazné stanovisko EIA vydáno současně jako jednotné stanovisko (resp. jednotným stanoviskem bude nahrazeno závazné stanovisko EIA), a to za podmínek stanovených zákonem EIA a ZJES s tím, že v případě kolize mezi těmito právními předpisy má přednost zákon EIA. Z uvedeného vyplývá, že žadatel o povolení záměru bude mít v zásadě na výběr, zda postup vydání jednotného stanoviska bude integrován do procesu EIA nebo do řízení o povolení záměru podle stavebního zákona (v případě záměrů podléhajících tomuto povolení), anebo zda zvolí postup samostatného posouzení vlivů záměru na životní prostředí podle zákona EIA, následně požádá o vydání jednotného stanoviska a nakonec o povolení záměru podle stavebního zákona nebo v jiném navazujícím řízení ve smyslu zákona EIA.
Lhůta pro vydání jednotného stanoviska a následky jejího nedodržení
Orgán ochrany životního prostředí bude povinen vydat jednotné stanovisko ve lhůtě 60 dnů ode dne doručení žádosti, přičemž tato lhůta může být ve výjimečných případech prodloužena až o 30 dnů. Pokud jednotné stanovisko nebude vydáno v zákonné lhůtě, nastane podle § 178 odst. 3 stavebního zákona fikce vydání souhlasného jednotného stanoviska bez podmínek. Tato konstrukce však s ohledem na nutnost zachování souladu vnitrostátní právní úpravy s právními předpisy Evropské unie není navrhována pro případy jednotného stanoviska, kterým je nahrazováno závazné stanovisko EIA nebo vybrané správní úkony orgánu ochrany přírody podle zákona o ochraně přírody a krajiny[10].
Obsah jednotného stanoviska
Jednotné stanovisko bude moci být vydáno jako souhlasné, bude-li posuzovaný záměr z hlediska zásahů do jednotlivých dotčených složek životního prostředí a do životního prostředí jako celku přípustný. V opačném případě bude vydáno nesouhlasné jednotné stanovisko, jež brání povolení záměru v jeho navržené podobě. Součástí souhlasného jednotného stanoviska musí být všechny podmínky, postupy a opatření, které by jinak musely být stanoveny na základě právních předpisů, podle nichž by jinak byly vydány nahrazované správní úkony.
Platnost jednotného stanoviska
Návrh ZJES stanoví platnost jednotného stanoviska v trvání pěti let ode dne jeho vydání s tím, že platnost jednotného stanoviska bude možné na žádost prodloužit nejvýše o dalších pět let, a to i opakovaně, pokud nedojde ke změnám okolností rozhodných pro jeho vydání. Jednotné stanovisko musí být platné v době vydání rozhodnutí v následném řízení v prvním stupni.
Předběžná konzultace
S cílem usnadnit a urychlit vlastní proces vydávání jednotného stanoviska dává návrh ZJES žadateli možnost ještě před podáním žádosti neformálně konzultovat záměr s orgánem ochrany životního prostředí a se správními orgány příslušnými k vydání nahrazovaného správního úkonu podle složkových právních předpisů.
Závěr
Návrh ZJES je součástí návrhu celkové koncepční změny legislativy přijaté v loňském roce v podobě nového stavebního zákona, jejíž hlavní podstatou je především upuštění od záměru vytvořit soustavu státní stavební správy a integrovat do stavebního řízení v kompetenci státní stavební správy rozhodování o veřejných zájmech dotčených stavebním záměrem dle jednotlivých složkových zákonů v oblasti životního prostředí. Cílem návrhu ZJES je princip integrace rozhodování o jednotlivých veřejných zájmech zachovat, pokud jde o veřejné zájmy chráněné zákony v oblasti životního prostředí, avšak nikoli na úrovni státní stavební správy, ale v rámci stávajících správních úřadů vykonávajících působnost v oblasti životního prostředí. Je ovšem třeba konstatovat, že integrace rozhodování podle návrhu ZJES je ve srovnání s původně přijatým zněním nového stavebního zákona jen částečná, když řada podkladových správních aktů má být i nadále vydávána samostatně. Novela stavebního zákona spolu s návrhem ZJES nepochybně ještě doznají změn v rámci probíhajícího legislativního procesu a budou-li schváleny, ukáže až jejich budoucí aplikační praxe, zda a nakolik přispějí k zefektivnění povolovacích procesů stavebních záměrů a v případě ZJES i dalších záměrů podléhajících procesu EIA, při zachování vysoké úrovně ochrany dotčených veřejných zájmů podle jednotlivých složkových právních předpisů.
JUDr. Martin Kusák
Mgr. David Mareš, Ph.D.
[1] Podle důvodové zprávy k návrhu ZJES se pro účely tohoto zákona záměrem posuzovaným podle zákona EIA rozumí záměry povinně posuzované a záměry, o nichž to příslušný úřad stanovil na základě zjišťovacího řízení.
[2] § 17 a násl. zákona 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů.
[3] § 28 zákona 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů.
[4] § 19 zákona 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů.
[5] § 8 a násl. zákona 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů.
[6] § 3 a násl. zákona 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), ve znění pozdějších předpisů.
[7] Jde o tyto zákony:
Zákon 62/1988 Sb., o geologických pracích, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Jednotným stanoviskem však nebudou nahrazovány správní úkony vydávané orgány ochrany přírody ve zvláště chráněných územích a jejich ochranných pásmech, v evropsky významných lokalitách a v ptačích oblastech.
Zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), ve znění pozdějších předpisů.
Zákon 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů.
Zákon 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů.
Zákon 256/2001 Sb., o pohřebnictví a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů.
Pokud se týká zákona o pohřebnictví, který sice není primárně právním předpisem na ochranu životního prostředí, je i v tomto případě do rozhodování integrován veřejný zájem na ochraně životního prostředí, konkrétně na ochraně podzemních vod při zřizování veřejných pohřebišť.
[8] Pokud je Ministerstvo životního prostředí příslušné k posouzení vlivu záměru na životní prostředí podle zákona EIA.
[9] Výjimkou je přezkumné řízení podle § 94 a § 149 odst. 8 správního řádu, v němž může být závazné stanovisko, a tedy i jednotné stanovisko, přezkoumáno samostatně.
[10] Jedná se zejména o správní úkony ve vztahu k ochraně ptáků, zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů, evropských stanovišť a stanovišť evropsky významných druhů podle unijních směrnic, které stanoví rámec pro vytváření evropské soustavy chráněných území Natura 2000 (směrnice Rady 92/43/EHA o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES o ochraně volně žijících ptáků).
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
