K povinnosti zřídit transparentní účet po novele zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích
Politické strany a hnutí v České republice se neustále připravují na volby konající se prakticky každý rok. Volební kampaň je nepřetržitá. S tím souvisí řada povinností vyplývající ze zákona 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (dále jen „zákon o sdružování v politických stranách“), které byly navíc zpřísněny novelou přijatou v roce 2016. Ta zavedla pro politické strany nová omezení a povinnosti především v oblasti financování. Tématem příspěvku jsou aktuální judikatorní změny v povinnosti zřídit oddělené účty.
Již před novelou zákona o sdružování v politických stranách 302/2016 Sb., měly politické strany a hnutí mnohé povinnosti jako např. předkládat výroční zprávy či naopak omezení v přijímání darů. Novelou byly povinnosti citelně rozšířeny. Těžiště novely spočívalo v problematice transparentnosti politických stran. Tu se zákonodárci pokusili posílit zejména zřízením nového Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen (dále jen „Úřad“) nadaného správnětrestní pravomocí vůči politickým stranám a podrobnějším přehledem o financování stran promítnutého v jejich výročních finančních zprávách.
Novela vedle změny příspěvků ze státního rozpočtu směřujícím k politickým stranám za volby stanovila pravidla pro příjem darů např. v podobě limitu 3 mil. Kč pro dary a ostatní bezúplatná plnění od jedné a téže osoby v jednom kalendářním roce. Novela dále omezila strany v přijetí zápůjček a úvěrů od nebankovních institucí či zavedla výdajové limity v případě předvolebních kampaní.
Transparentnost mělo posílit neposlední řadě i povinné vedením tzv. transparentních účtů. Jak však připustil i Ústavní soud, tato povinnost vede nejen ke zvýšení transparentnosti financování, ale rovněž ke zvýšení administrativní náročnosti a nárůstu provozních výdajů.[1] To má význam zejména pro malé lokální strany nezapojující se do celostátní volební kampaně.
Oddělené účty
Politické strany a hnutí jsou na základě novely zákona povinny zřídit celkem čtyři různé oddělené účty, které musejí být vedeny u českých bank, platebních institucí nebo institucí elektronických peněz anebo poboček těchto zahraničních institucí na území ČR. Podle zákona musí strany konkrétně účet pro:
- příspěvky ze státního rozpočtu, příjmy z darů a jiných bezúplatných plnění (zvláštní účet);
- plnění vyplývající s pracovněprávního vztahu ke straně a hnutí a politickému institutu (pracovněprávní účet);
- financování volebních kampaní za podmínek stanovených volebními zákony (volební účet);
- ostatní příjmy a výdaje (provozní účet).
Zvláštní účet
Podrobněji se zaměříme na nejproblematičtější povinnost zřídit účet pro příspěvky ze státního rozpočtu, příjmy z darů a jiných bezúplatných plnění, tzv. zvláštní účet.
Zákon o politických stranách stanovuje, že strany a hnutí používají ke své činnosti pouze bezhotovostní platby, s výjimkou výdajů nepřesahujících 5000 Kč (ty lze hradit v hotovosti). Dále zákon stanovuje, že finanční dary a příspěvky ze státního rozpočtu vedou strany na zvláštním bankovním účtu umožňujícím bezplatný a nepřetržitý přístup (transparentní účet). Strany a hnutí jsou současně povinni oznámit Úřadu adresu internetové stránky, na které je zpřístupněn přehled platebních transakcí na zvláštním účtu. Úřad ji poté zveřejní na svých internetových stránkách.[2] Zveřejněním zvláštního účtu na stránkách Úřadu má veřejnost snazší přístup k jeho kontrole a nemusí pátrat po účtu každé politické strany zvlášť. Stačí navštívit internetové stránky Úřadu.
Zřízení zvláštního účtu bez ohledu na výši financování politické strany Úřad striktně vyžadoval a neoznámení účtu hodnotil jako přestupek. Postihnuty byly i strany, které žádnými finančními prostředky nedisponují a nevykonávají žádnou politickou činnost. Některé pokutované strany se proti rozhodnutí Úřadu bránily. Podstatou jejich argumentace bylo, že nemají-li žádné příjmy a nevykazují-li žádnou činnosti, nejsou proto povinni transparentní účet zřídit. Krajský soud v Brně jim dal zapravdu rozsudkem ze dne 30. 1. 2020, č. j. 30 A 52/2018-50 (srov. také rozsudek ze dne 1. 7. 2020, č. j. 29 A 39/2018-51 či ze dne 26. 3. 2020, č. j. 30 A 44/2018-22).
Především je nutné si uvědomit, že spor se odehrával na poli správního trestání. Je proto nezbytně nutné trvat na dostatečně přesné formulaci povinností, aby jejich porušení, jakož i potenciální správní trest, byly přiměřeně předvídatelné (nullum crimen sine lege stricta). Subjekty si musí být předem vědomi, jaká protiprávní jednání jsou trestná, aby tomu mohli přizpůsobit své chování.
Povinnost zřídit transparentní účet však v zákoně formulována dostatečně přesně není. Soud si byl vědom, že cílem novely bylo zavedení transparentnější kontroly financování politických stran a politických hnutí, a to především v kontextu s finanční a věcnou podporou politických stran třetími osobami. Nicméně z textu zákona lze výkladovými metodami dovodit, že povinnost zřídit zvláštní účet se vztahuje jen na případy, pokud strana disponuje určitými (nenulovými) finančními prostředky, které by byla povinna evidovat podle § 17a odst. 2 písm. a) zákona sdružování v politických stranách (tj. příspěvky ze státního rozpočtu, příjmy z darů a jiných bezúplatných plnění). Bylo by ostatně nejen nehospodárné ale i nelogické uložit povinnost zřídit účet, na kterém nejsou žádné finanční prostředky a neprobíhají na něm žádné finanční operace.
Soud proto dospěl k závěru, že nedisponuje-li politická strana, politické hnutí nebo politický institut příspěvky ze státního rozpočtu, příjmy z darů a jiných bezúplatných, není povinna zřídit zvláštní (transparentní) účet a současně není ani povinna sdělit Úřadu adresu internetové stránky, na které je zpřístupněn přehled platebních transakcí na tomto účtu.
Obdobnou optikou se lze dívat i na ostatní povinně zřizované účty. Z uvedené vyplývá, že v současné době mají politické strany a hnutí povinnost:
- zřídit transparentní účet pouze v případě, mají-li příjmy ze státního rozpočtu, příjmy z darů a jiných bezúplatných plnění [§ 17a odst. 2 písm. a)];
- zřídit oddělený účet pro plnění vyplývající z pracovněprávního vztahu ke straně a hnutí pouze v případě, má-li strana či hnutí osoby v pracovněprávním vztahu a tedy povinnost plnění ve vztahu k takovým osobám [§ 17a odst. 2 písm. b)];
- zřídit účet pro financování volebních kampaní pouze v případě, kandidují-li ve volbách [§ 17a odst. 2 písm. c)] – tato povinnost se nevztahuje na komunální volby;
- zřídit provozní účet pro ostatní příjmy a výdaje pouze v případě, disponují-li takovými příjmy nebo výdaji [§ 17a odst. 2 písm. d)] - takovými příjmy jsou např. členské příspěvky, administrativní výdaje, výdaje za chod kanceláře apod.
Pokud politická strana nemá povinnost zřídit si zvláštní účet (těch bude naprostá menšina), znamená to, že nedisponuje s příspěvky ze státního rozpočtu, dary ani s bezúplatnými plněními, na jejichž kontrole je ze strany Úřadu i veřejnosti zvýšený zájem. V takovém případě nemá ani povinnosti sdělit Úřadu adresu internetové stránky, na níž lze kontrolovat stav zvláštního účtu. Tuto povinnosti má politická strana pouze tehdy, má-li povinnost zřídit si zvláštní účet (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2020, č. j. Ars 2/2020-21).
Závěr a doporučení Úřadu
Judikaturu správních soudů obratem reflektoval i Úřad a upravil svá doporučení s tím, že pro zvláštní účet formuloval tři jednoduchá pravidla[3]:
- Pokud strana nechce přijmout žádný finanční dar ani státní příspěvek a nemá žádný finanční výdaj přesahující jednorázově 5000 Kč, nemusí zřizovat žádný bankovní účet a může používat peníze v hotovosti.
- Pokud strana přijme finanční dar nebo státní příspěvek v jakékoliv výši, má povinnost vést ho na zvláštním transparentním bankovním účtu a adresu tohoto účtu musí bezodkladně oznámit Úřadu. To platí i v případě, že přijme dar v hotovosti – pak ho totiž musí bezodkladně na účet vložit).
- Pokud má strana jakýkoliv jednorázový finanční výdaj nad 5000 Kč, musí jej uhradit bezhotovostně ze svého bankovního účtu. Pro různé typy plateb si musí zřídit oddělené účty. Když si zřídí účet pro ostatní příjmy a výdaje ([§ 17a odst. 2 písm. d)], musí to úřadu také bezodkladně oznámit.
Pokud strana nebo hnutí přijme finanční dar nebo státní příspěvek a nemá zřízen zvláštní účet splňující parametry transparentního účtu, dopouští přestupku dle § 19j odst. 2 písm. c) zákona o politických stranách a hrozí jí sankce až 200 tisíc Kč či dokonce pozastavení činnosti strany a hnutí (§ 14 odst. 1).
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
