K vymáhání odvodu za porušení rozpočtové kázně v případě dotace z unijních zdrojů
Největším strašákem příjemců dotací je pochopitelně hrozba zpětného vymáhání poskytnuté dotace či její části. Před a po poskytnutí dotace může být příjemce vystaven celé řadě kontrol, přičemž zjištění v rámci kterékoli z nich může vést k odepření vyplacení dotace, případně spustit proces vedoucí k jejímu vymáhání. Nicméně zpětné vymáhání poskytnuté dotace není časově neomezeno, a proto je nanejvýš vhodné, aby si příjemce tyto časové hranice dopředu uvědomoval. Byť to nemusí být patrné na první pohled, časové omezení zpětného vymáhání dotace přitom závisí na zdroji poskytnuté dotace Jsou-li zdrojem unijní rozpočty, je tato úprava pro příjemce příznivější.
Jediným orgánem nadaným pravomocí ke zpětnému vymáhání dotací poskytnutých v režimu zákona 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „RP“) je příslušný finanční úřad.
Podle § 44a odst. 11 RP platí následující: „Správu odvodů za porušení rozpočtové kázně a penále vykonávají finanční úřady podle daňového řádu 24a). Porušitel rozpočtové kázně má při správě odvodů za porušení rozpočtové kázně postavení daňového subjektu…. Odvod a penále lze vyměřit do 10 let od 1. ledna roku následujícího po roce, v němž došlo k porušení rozpočtové kázně.“ K porušení rozpočtové kázně přitom v zásadě dochází až přijetím, resp. použitím dotačních prostředků.
RP tedy upravuje prekluzivní dobu 10 let počítanou od 1. ledna roku následujícího po roce, v němž došlo k porušení rozpočtové kázně, ve které musí vydat rozhodnutí o vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně. Byť se může zdát, že tato právní úprava je pregnantní a uplatní se univerzálně u všech dotací poskytnutých v režimu RP, není tomu tak. V případě dotací, kde jsou přítomny unijní prostředky se, s ohledem na aplikační přednost unijního práva, uplatí rozdílná časová pravidla pro jejich vymáhání daná primárně Nařízením Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (dále jen „nařízení 2988/95“).
V této souvislosti lze odkázat na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 12. 2023, sp. zn. 30 Af 39/2022, který se aplikací nařízení 2988/95 zabýval s tím závěrem, že pochází-li část dotace z Evropského fondu pro regionální rozvoj, tedy z rozpočtu Evropské unie, je potřeba zohlednit i komunitární úpravu, která vyplývá z přímo použitelných předpisů Evropské unie. Soud přitom vycházel z následujících východisek a zjištění.
V oblasti hospodářské soudržnosti členské státy svěřily Evropské unii část svých pravomocí a společně s ní uplatňují v této oblasti sdílenou pravomoc [viz čl. 4 odst. 2 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie]; to unie činí prostřednictvím Evropského fondu pro regionální rozvoj (čl. 174 a čl. 176 Smlouvy o fungování Evropské unie, bývalé články 158 a 160 Smlouvy o ES). Členské státy pak mohou vytvářet a přijímat právně závazné akty, avšak svou pravomoc vykonávají pouze v tom rozsahu, v jakém ji Evropská unie nevykonala, případně ji mohou opět vykonávat v rozsahu, v jakém se Evropská unie rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat (čl. 2 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie). Unijní právo ukládá České republice mj. povinnost zpětně vymáhat neoprávněně nebo protiprávně vyplacené prostředky [čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2988/95; jakož i čl. 72 písm. h) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. 12. 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj a dalších fondů a o zrušení nařízení (ES) č. 1083/2006].
A zatímco české právo používá termín porušení rozpočtové kázně, právo Evropské unie používá svébytný pojem „nesrovnalost“. Tou je jakékoli porušení právního předpisu Společenství (Evropské unie) vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v jehož důsledku je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované, a to buď snížením nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch Společenství, nebo právě formou neoprávněného výdaje. Nesplnil-li tedy hospodářský subjekt podmínky dotace poskytnuté (i jen částečně) z unijních zdrojů, jedná se o neoprávněný výdaj, a tudíž nesrovnalost ve smyslu nařízení č. 2988/95. Tato evropská úprava je důležitá z toho důvodu, že nařízení č. 2988/95 stanoví vlastní prekluzivní lhůty pro získávání neoprávněně poskytnutých plateb, a tedy i pro vymáhání odvodu. V prvé řadě, prekluzivní lhůta pro zahájení stíhání činí čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti.
Pokud jde o prekluzivní lhůtu pro vydání rozhodnutí o povinnosti vrátit poskytnutou dotaci, tu stanovuje nařízení č. 2988/95 ve čtvrtém pododstavci čl. 3 odst. 1 jako dvojnásobek lhůty pro zahájení řízení. Jde tedy o dvojnásobek čtyřleté lhůty, nevyužije-li členský stát možnosti uplatňovat lhůtu delší, jak umožňuje odst. 3 čl. 3 citovaného nařízení. Lhůta pro vydání rozhodnutí je proto za běžných okolností osm let a běží ode dne, kdy k nesrovnalosti došlo.
Klíčové je, že popsaná lhůta pro vydání rozhodnutí v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 představuje absolutní limit, ve kterém prekluduje možnost odstíhání nesrovnalosti (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 6. 2015, Pfeifer & Langen II, C-52/14). Tuto lhůtu nepřerušují žádné úkony vnitrostátních orgánů s výjimkou případů, kdy bylo řízení o povinnosti vrátit poskytnutou dotaci podle čl. 6 odst. 1 nařízení č. 2988/95 pozastaveno. Jinými slovy, na běh lhůty pro vydání rozhodnutí podle čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 nemá vliv § 41 zákona 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů[1]. Nejvyšší správní soud se uvedeným zabýval rovněž v rozsudku ze dne 21. 12. 2023 sp.zn. 5 Afs 4/2021-66, kde tuto lhůtu připodobnil ke lhůtě pro stanovení daně podle § 148 odst. 5 zákona 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, na niž také nelze aplikovat instituty přerušení či stavění (s výjimkou zcela výjimečných případů stanovených výslovně v zákoně).
O přímém účinku nařízení č. 2988/95 přitom nemůže být pochyb. Podle čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie má nařízení obecnou působnost a je v celém rozsahu závazné a přímo použitelné ve všech členských státech. Přímou použitelnost vysvětlil Soudní dvůr v rozsudku ze dne 9. 3. 1978, Simmenthal, C-106/77, bod 14, takto: „přímá použitelnost znamená, že pravidla práva Společenství musí působit plně a jednotným způsobem účinky ve všech členských státech od svého vstupu v platnost a po celou dobu své platnosti.“ Nepochybné je i to, že v případě konfliktu mezi vnitrostátním zákonným pravidlem a pravidlem zakotveným v komunitárním právu má právo Evropské unie přednost před právem národním (rozhodnutí Soudního dvora ze dne 15. 7. 1964, Costa proti E.N.E.L., 6/64).
Je-li dotace poskytována alespoň částečně z unijních prostředků, díky přímému účinku se uplatní úprava nařízení č. 2988/95 a platí jednak propadná lhůta čtyř let (od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti) pro zahájení řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně a rovněž prekluzivní lhůta osmi let stanovená pro vydání rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně. V případě dotace poskytnuté čistě z národních prostředků lze odvod a penále vyměřit v prekluzivní době 10 let podle RP.
Mgr. Martin Látal,
advokát
[1] Podle tohoto ustanovení lhůty pro zánik odpovědnosti, popřípadě pro výkon rozhodnutí ve věcech správních deliktů po dobu řízení před správním soudem neběží.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
