K významu metodiky Ministerstva spravedlnosti o přímé aplikovatelnosti směrnice EU o whistleblowingu
Za situace, kdy se v České republice dosud nepodařilo přijmout zákon o ochraně oznamovatelů a tedy včas transponovat příslušné unijní požadavky, stal se klíčovým až magickým datem 17. prosinec 2021. Právě do tohoto dne totiž byly členské státy Evropské unie povinny provést transpozici požadavků vyplývajících ze směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie (dále také jen „Směrnice“).
Přímý účinek Směrnice pro vybrané povinné subjekty
Aby se předešlo výkladovým pochybnostem ohledně přímých účinků Směrnice z důvodu nesplnění transpoziční povinnosti, vydalo Ministerstvo spravedlnosti jako určený garant této agendy zvláštní metodiku, ve které se podrobně zabývá jak přímými účinky Směrnice a okruhem jimi dotčených subjektů, tak i konkrétními otázkami whistleblowingu, které je třeba bezprostředně řešit ještě před přijetím zákona o ochraně oznamovatelů. [1]
Za zásadní sdělení je třeba považovat především tu část metodického výkladu Ministerstva spravedlnosti, která se týká okruhu adresátů přímého účinku Směrnice, jež jsou povinni po 17. prosinci 2021 zavést interní kanál pro oznamování (vnitřní oznamovací systém) a plnit i další s ním spojené povinnosti již na základě Směrnice, tj. i za dočasné absence prováděcí právní úpravy v České republice.
V tomto směru přitom metodika mezi tyto přímo povinné subjekty řadí výhradně orgány veřejné moci a veřejné instituce bezprostředně spojené se státem – Českou republikou, a to konkrétně:
- státní orgány;
- orgány územních samosprávných celků (orgány krajů a obcí s více než 10 000 obyvateli); a
- další vybrané veřejné instituce (např. Všeobecná zdravotní pojišťovna, veřejné vysoké školy,
Stanice technické kontroly).
Tento výklad Ministerstva spravedlnosti je v plném souladu jak s evropským právem, tak i s příslušnou judikaturou Soudního dvora Evropské unie, podle které nelze přímé účinky směrnic v žádném ohledu vztahovat na soukromé subjekty, včetně obchodních společností. Přesto je významné, že toto sdělení je v metodice výslovně obsaženo, a to i v kontextu nepřímého účinku Směrnice, který se naopak může dotknout i obchodních společností v souvislosti s jejich možnými soudními spory s oznamovateli. Platí totiž, že se v případě soudního sporu mezi oznamovatelem jako zaměstnancem a obchodní společností jako zaměstnavatelem bude moci oznamovatel dovolávat svých práv oznamovatele vyplývajících přímo ze Směrnice, například zákazu odvetných opatření anebo přenesení důkazní povinosti, a to přesto, že společnost jako soukromý subjekt prozatím povinnost zavést vnitřní oznamovací systém mít nebude.
Pokud jde o věcný rozsah přímého účinku Směrnice pro vybrané povinné subjekty, tak jej metodika vztahuje jak na vlastní povinnost zavedení vnitřního oznamovacího systému (VOS) v souladu s požadavky Směrnice, tak i na povinnost nastavení interních procesů vyřizování, zpracovávání a uchovávání oznámení v rámci VOS, včetně povinnosti určení osoby odpovědné za přijímání oznámení a nakládání s nimi (tzv. příslušné osoby).
Vnitřní oznamovací systém a jeho parametry
Za situace, kdy dosud nebyla v České republice přijata příslušná transpoziční právní úprava, tak metodika logicky nastavuje parametry kladené na vnitřní oznamovací systémy u vybraných povinných subjektů ve smyslu požadavků Směrnice. Vedle toho však metodika vychází, jak výslovně upozorňuje i v úvodu, rovněž z terminiologie a principů předchozího vládního návrhu zákona o ochraně oznamovatelů, popř. i tzv. změnového zákona, které se již nepodařilo včas projednat a schválit. [2]
Ve svém důsledku tak Ministerstvo spravedlnosti do jisté míry samo „nastavuje“ transpoziční úpravu, aniž by k tomu mělo relevantní zákonný podklad v podobě řádně projednaného a schváleného zákona o ochraně oznamovatelů, byť „pouze“ pro relativně omezený okruh adresátů – povinných subjektů. Na druhé straně ale již nyní nelze předpokládat, že by se nový zákon o ochraně oznamovatelů výrazněji odlišoval od obsahu předchozího vládního návrhu.
S ohledem na tyto skutečnosti je metodika Ministerstva spravedlnosti neobyčejně významnou organizační a výkladovou pomůckou a návodem k zavedení vnitřního oznamovacího systému a dalších souvisejících povinností, a to nejen pro vybrané povinné subjekty veřejné sféry (státní orgány, orgány územní samosprávy a některé další veřejné instituce), ale do blízké budoucnosti i pro všechny soukromé subjekty, kterým na základě příslušných zákonných kritérií povinosti spojené s whistleblowingem teprve vzniknou.
Z hlediska vymezení požadavků, které musí být dle metodiky vnitřní oznamovací systém splňovat, je podstatné, že se metodika neomezuje jen na prosté citace ze Směrnice anebo z předchozího návrhu zákona o ochraně oznamovatelů, ale že obsahuje v řadě otázek i výkladovové komentáře, celková shrnutí a přehledné grafy ukazující vzájemná propojení jednotlivých kroků v rámci interních postupů a procesů. Z hlediska praktického pochopení problematiky whistleblowingu je třeba ocenit i vybrané modelové situace, resp. praktické příklady (bod 2.3.2 metodiky).
K úloze Ministerstva spravedlnosti po 17. prosinci 2021
Posledním klíčovým výstupem z metodiky je deklarace, že Ministerstvo spravedlnosti převezme po uplynutí traspoziční lhůty – tj. po 17. prosinci 2021 – „úkoly spojené se zavedením a fungováním externího oznamovacího systému“. Je to další poměrně zajímavá konstrukce, neboť ministerstvu dosud zákonem nebyla tato působnost a pravomoc svěřena.
Na tomto základě tak Ministerstvo spravedlnosti bude přijímat a posuzovat externí oznámení, jakož i poskytovat metodickou, poradenskou a odbornou pomoc ve věcech oznamovatelů a současně i plnit úkoly stanovené Směrnicí. [3]
V tomto směru metodika mimo jiné avizuje, že Ministerstvo spravedlnosti uveřejní na svých internetových stránkách (www.justice.cz) příslušné právní informace a informace o své činnosti v oblasti whistleblowingu, a to v rozsahu uvedeném v ustanovení § 15 předchozího návrhu zákona o ochraně oznamovatelů. Z obsahu metodiky je přitom zřejmé, že činnost ministerstva na tomto úseku bude prozatím plnit jeho Odbor střetu zájmů a boje proti korupci.
Závěr
Již ze shora uvedeného stručného popisu nové metodiky Ministerstva spravedlnosti vyplývá, že tento metodický pokyn představuje velmi významný předstupeň očekávané právní úpravy ochrany oznamovatelů v České republice. Zaměření, obsah i důsledky používání metodiky totiž nepochybně ovlivní nejen plnění požadavků Směrnice ze strany vybraných povinných subjektů po 17. prosinci 2021, ale současně bude do značné míry determinovat i legislativní proces a finální znění zákona o ochraně oznamovatelů a jeho další výklad.
JUDr. Pavel Koukal
advokát / Associate Partner
Platnéřská 2
110 00 Praha 1
Tel.: +420 236 163 111
e-mail: prag@roedl.cz
[1] Metodika k přímé aplikovatelnosti směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které porušují práva Unie. Ministerstvo spravedlnosti. Odbor střetu zájmů a boje proti korupci, Praha, 4.11.2021. [online] Dostupné >>> zde.
[2] Srov. Sněmovní tisk 1150. Vládní návrh zákona o ochraně oznamovatelů. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky. [online] Dostupné >>> zde.
[3] Srov. kap. 3 Metodiky, s. 29 až 30.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
