Ke zproštění odpovědnosti právnické osoby za přestupky
Díky právní úpravě obsažené v ust. § 20 a ust. § 21 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpPZ“), jsou i právnické osoby odpovědny za přestupek a mohou být sankciovány v přestupkovém řízení. Odpovědnost právnické osoby za přestupek je objektivní a vzniká bez ohledu na zavinění fyzické osoby, jejíž jednání je dle ust. § 20 odst. 2 OdpPZ přičitatelné právnické osobě.[1]
Právnickou osobu ovšem netíží objektivní odpovědnost absolutní, nýbrž dle ust. § 21 odst. 1 OdpPZ se právnická osoba může liberovat a odpovědnosti se zprostit, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby přestupku zabránila.
Článek si klade za cíl pojednat o liberaci a o liberačních důvodech, a to zejm. v kontextu rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu.
Zproštění se odpovědnosti
Předpokladem odpovědnosti právnické osoby za přestupek je skutečnost, že fyzická osoba, jejíž jednání je právnické osobě přičitatelné, porušila nebo nesplnila povinnost uloženou právnické osobě. Zavinění právnické osoby není znakem skutkové podstaty přestupku a nedokazuje se, na rozdíl od odpovědnosti u osoby fyzické. Výroková část rozhodnutí o přestupku právnické osoby tak neobsahuje formu zavinění.
Správní orgán nese důkazní břemeno, co se usvědčení právnické osoby z naplnění skutkové podstaty přestupku týče, přičemž prokazuje, že skutek, o němž se správní řízení vede, je přestupkem, který lze po splnění všech zákonných podmínek přičíst právnické osobě, přičemž nedošlo k zániku odpovědnosti právnické osoby za přestupek.
Právnická osoba má ovšem možnost se z odpovědnosti za přestupek jí jinak přičitatelný liberovat, prokáže-li, že vynaložila veškeré úsilí, které po ní bylo možné spravedlivě požadovat, aby přestupku zabránila. Zároveň je podstatné, že pokud právnická osoba naplní některou z negativních podmínek výčtu ust. § 21 odst. 2 OdpPZ, je možnost její liberace z povahy věci vyloučena.
Je také zapotřebí si uvědomit, že neurčitý právní pojem "vynaložení veškerého úsilí“ představuje nejpřísnější variantu liberace, naplnit podmínky pro její uplatnění je velmi obtížné. To, zda právnická osoba vynaložila dostatečné úsilí, je předmětem dokazování a břemeno tvrzení a břemeno důkazní ohledně naplnění liberačních důvodů nese právnická osoba (k obrácení důkazního břemene tak dochází až okamžikem, ve kterém se chce právnická osoba odpovědnosti zprostit). Správní orgán rozhoduje o důvodnosti liberačního důvodu, resp. posuzuje jeho naplnění. Správní orgán však sám není povinen vyhledávat důvody, pro které je možné právnickou osobu liberovat: „Případné liberační důvody přitom musí tvrdit a zejména prokazovat obviněný ze správního deliktu, nikoliv správní orgán, kterému přísluší posuzovat jen jejich důvodnost (viz např. rozsudek ze dne 19. 9. 2014, čj. 4 As 123/2014-33, publ. pod č. 3139/2015 Sb. NSS). Nelze proto vytýkat správnímu orgánu či krajskému soudu, že z vlastní iniciativy nevyhledávaly důvody, pro které by bylo možné shledat zánik odpovědnosti stěžovatele za předmětný správní delikt.“[2]
Naplnění liberačního důvodu posuzuje orgán vždy individuálně, případ od případu. Důvodová zpráva k OdpPZ uvádí, že vynaložení veškerého úsilí je třeba posuzovat objektivně. Vynaložení veškerého úsilí se posuzuje vždy ve vztahu ke konkrétní právnické osobě, což znamená, že jiné nároky budou kladeny na spolek zahrádkářů o třech členech a jiné na obchodní společnost s tisícem zaměstnanců: „V každém případě stěžovatelka není běžným zaměstnavatelem, ale je agenturou práce, která s cizinci běžně pracuje a na níž lze mít proto ve vztahu k nelegálnímu zaměstnávání vyšší nároky.“[3] Odborná literatura se ovšem shoduje, že úsilí, které musí právnická osoba vynaložit, nesmí být bezbřehé, zcela nepřiměřené a ekonomicky neúnosné. Právnická osoba musí vynaložit úsilí objektivně maximálně možné.
Právnická osoba prokazuje, že má zajištěn výkon náležité kontroly nad příslušnými osobami a přijata efektivní opatření, která mají přestupku zamezit a odvrátit jej. Tento požadavek může právnická osoba naplnit např. zavedením efektivního compliance programu, který bude obsahovat etický kodex, organizační řád, interní pravidla pro ochranu osobních údajů, systém interního auditu, archivační a skartační řád apod. Podobu konkrétních interních preventivních a reaktivních opatření pochopitelně ovlivňuje řada faktorů, jako jsou předmět její činnosti, velikost, počet zaměstnanců, způsob jejího řízení, struktura zákazníků a smluvních partnerů, skutečnost, zda je právnická osoba ve vztazích s rizikovými zeměmi, pro která platí zvláštní pravidla, např. co se týče obchodování s vojenským materiálem, ropou, zemním plynem atp. Prosté přijetí compliance programu ovšem nestačí. Compliance program nesmí být jen formální proklamací, aniž by právnická osoba dodržování pravidel řádně kontrolovala a případná porušení sankciovala například prostřednictvím nástrojů, které jí propůjčují pracovněprávní předpisy. Nejvyšší správní soud k nezproštění se odpovědnosti uvedl: „Odpovědnosti za správní delikt se nelze zprostit odkazem na porušení povinnosti vlastními zaměstnanci, případně osobami, které právnická osoba při výkonu své činnosti používá. Účelem § 43 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, který obsahuje liberační důvod, je zabránění sankce ve zcela výjimečných případech, kdy by její uložení odporovalo jejímu smyslu; odpovědnosti za spáchaný správní delikt se nelze zprostit toliko odkazem na zabezpečení povinného školení řidičů.“[4]
Právnická osoba se ovšem nemůže zproštění odpovědnosti za přestupek dovolávat s odkazem na zákonné povinnosti svých zaměstnanců.[5]
Ukládá-li právnické osobě zvláštní zákon povinnost, musí právnická osoba objektivně učinit vše pro to, aby tuto povinnost jí uloženou splnila.[6] „V případě účastníka řízení sice došlo k zapracování pokynů do smluvního textu, ale nedošlo prokazatelně k jejich dostatečnému provedení, které by fakticky zabránilo úniku osobních údajů. Správní úřad má proto podle názoru soudu oprávněně za prokázané, že účastník řízení nevynaložil veškeré úsilí, které bylo možné požadovat, a že nepochybně existovaly další možnosti, jak mohl postupovat, aby zveřejnění osobních údajů zabránil. Jak již bylo uvedeno, účelem povinnosti podle § 13 odst. 1 zákona č. 101/2000 Sb. není primárně to, aby správce osobních údajů přijal formálně bezpečnostní předpisy, ale zajištění toho, aby nedošlo k neoprávněnému přístupu k osobním údajům, a tím naplnění práva subjektu údajů na ochranu jeho soukromí. Z tohoto hlediska a tímto kritériem proto správní orgán také posuzoval vynaložené úsilí správce ve vztahu k možnému naplnění liberačního ustanovení.[7] Liberačním důvodem není (zpravidla) samo o sobě ani jednání v dobré víře ohledně toho, že se na právnickou osobu zákonná povinnost, za jejíž nesplnění je sankcionován, nevztahuje. Tato skutečnost se ovšem může promítnout do přísnosti ukládané sankce.[8]
Důvody zproštění se odpovědnosti právnické osoby za přestupek nejsou ani skutečnosti spočívající výlučně ve vnitřních poměrech právnické osoby[9]: „to ostatně plně odpovídá koncepci liberačních důvodů, mezi něž nikdy nepatří skutečnosti spočívající výlučně ve vnitřních poměrech odpovědného subjektu.“[10] Liberační důvod mohou představovat například přírodní katastrofy, které nemohla odpovědná osoba ovlivnit. Výjimku by pravděpodobně rovněž mohly představovat zjevně stěží předvídatelné a zabranitelné excesy osob.
Ani technická závada vozidla proto není sama o sobě důvodem k liberaci. Závada totiž mohla být zapříčiněna špatnou péčí o vozidlo, opomenutím kontrol atp., což obecně k vyloučení odpovědnosti za přestupek vést nesmí. Aby byl dle judikatury takový argument uplatnitelný, musí k němu přistoupit další okolnosti?): „Technickou závadu vozidla nelze samu o sobě považovat za liberační důvod při spáchání správního deliktu podle § 42b odst. 1 písm. s) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (provozování vozidla, jehož hmotnost převyšuje stanovené hodnoty). Žalobce by za správní delikt neodpovídal pouze tehdy, pokud by prokázal, že naplnil liberační důvod podle § 43 téhož zákona. Tedy i za situace, že by vozidlo skutečně mělo technickou závadu, by žalobce musel tvrdit a také prokázat, že vynaložil veškeré úsilí, které by po něm bylo možno požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránil. K závadě totiž mohlo dojít např. v důsledku špatné péče o vozidlo či opomenutí kontrol, což k vyloučení odpovědnosti za správní delikt vést nesmí.“[11]
Právnická osoba se nemůže liberovat ani odkazem na smluvní ujednání nebo na porušení povinnosti ze strany smluvního partnera: „Ze správního spisu, ani jiných podkladů, které měl zdejší soud k dispozici, nevyplývá, že by se stěžovatelka snažila prokázat zabránění prodeji znehodnocených pohonných hmot, anebo že by si znehodnocení byla vůbec vědoma, např. na základě vlastních, třeba orientačních, kontrol před uvedením do prodeje apod. Stěžovatelka pouze uvedla, že po provedených kontrolách, tj. ex post, byly navezeny nové pohonné hmoty vyhovující požadovaným limitům. Stěžovatelka v tomto případě jistě jednala správně, nicméně výměna pohonných hmot za kvalitativně vyhovující je odstraňováním následků již vzniklého porušení zákonné povinnosti, nelze jí tedy považovat za „veškeré úsilí vynaložené k zabránění porušení povinnosti“.“ [12] Právnické osobě rovněž nepomůže namítat, že opatření neprovedla z důvodu jejich ekonomické náročnosti.[13]
Aby však čtenář nenaznal, že naplnění důvodů pro liberaci se z odpovědnosti za přestupek je v podstatě nemožné, Nejvyšší správní soud připustil, že liberačním důvodem mohou být např. dysfunkce ve fungování orgánů veřejné moci, a to tehdy, pokud se selhání správního orgánu podílí na vzniku protiprávního jednání či protiprávního stavu.[14] Osoba má totiž právo spoléhat se na to, že správní rozhodnutí jsou v souladu se zákonem, jakož i na to, že veškerá další činnost správních orgánů odpovídá zákonným požadavkům. I zde však samozřejmě platí výše uvedené, a tedy, že vždy je třeba zohlednit individuální okolnosti případu.
Nejvyšší správní soud pak shledal liberační důvod i v situaci, ve které dodržení jedné zákonné povinnosti zapříčinilo porušení povinnosti jiné, přičemž absentuje reálná možnost postupovat v souladu se zákonem, tj. v souladu s oběma zákonnými povinnostmi. Povinné osobě totiž zákon vůbec nepropůjčuje reálnou možnost normovaného stavu dosáhnout ani za vynaložení veškerého jejího úsilí.[15]
Závěr
Právnická osoba musí vynaložit dostatečné úsilí, aby se z odpovědnosti za přestupek vyvinila. Dostatečné úsilí je předmětem dokazování a břemeno tvrzení a břemeno důkazní ohledně naplnění liberačních důvodů nese právnická osoba. Zda byl liberační důvod naplněn či nikoliv, zůstává na uvážení a posouzení správního orgánu. Jak je však patrné z citovaných rozhodnutí, stálá rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu se k možnosti vyvinění z odpovědnosti za přestupek staví velmi přísně a i jeho nedávná rozhodnutí tento fakt potvrzují.[16]
V zájmu právnických osob tak je nastavit si efektivní compliance programy, které budou natolik efektivní, že přestupkům osob, jejichž jednání se právnické osobě přičítá, zabrání, popř. následně budou moci prokázat, že učinily vše, co bylo v jejich silách, aby nežádoucímu jednání zabránily a odpovědnosti se zprostily.
Compliance program však musí být prakticky účinný a efektivní, nikoliv pouze formálním dokumentem tzv. „do šuplíku“. Nejvyšší správní soud totiž připustil, že: „nelze a priori paušálně konstatovat, že žádná kontrolní činnost (jakéhokoli charakteru, kvality, intenzity či způsobu provádění) nemůže nikdy, ani ve spojení s dalšími okolnostmi (jako je např. ono školení a poučování, či značně specifická náplň činnosti), vést ke zproštění odpovědnosti právnické osoby za jí přičítané jednání jejího zaměstnance.“[17]
Mgr. Adéla Bušová,
advokátka
Mgr. Vendula Kříženecká,
advokátní koncipientka
[1] VETEŠNÍK, Pavel. § 21 [Zproštění odpovědnosti právnické osoby za přestupek]. In: JEMELKA, Luboš, VETEŠNÍK, Pavel. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 159, marg. č. 1.
[2] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. července 2015, č. j. 1 As 159/2015-27.
[3] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. října 2021, č. j. 10 Ads 356/2021-25.
[4] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. srpna 2015, č. j. 5 As 10/2015-27.
[5] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. října 2016, č. j. 1 As 254/2016-39.
[6] VETEŠNÍK, Pavel. § 21 [Zproštění odpovědnosti právnické osoby za přestupek]. In: JEMELKA, Luboš, VETEŠNÍK, Pavel. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 159, marg. č. 2.
[7] Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. května 2014, č. j. 11 A 107/2013-28.
[8] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. prosince 2003, č. j. 5 A 110/2001-34.
[9] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. února 2005, č. j. 6 A 109/2000-73.
[10] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. února 2005, č. j. 6 A 109/2000-73.
[11] Rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočka Olomouc ze dne 24. dubna 2018, č. j. 65 A 109/2016-46.
[12] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. února 2011, č. j. 1 As 112/2010-52.
[13] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. září 2014, č. j. 4 As 123/2014-33.
[14] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. dubna 2013, č. j. 1 As 188/2012-30.
[15] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. března 2017, č. j. 6 As 18/2017-32.
[16] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. října 2021, č. j. 10 Ads 356/2021-25.
[17] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. října 2021, č. j. 2 As 352/2020-55.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
