22. 9. 2016
ID: 102906upozornění pro uživatele

Noční klid a možností obcí k jeho ochraně (spolu s malou poznámkou k rozhodování Ústavního soudu)

Právní regulace ochrany před narušováním nočního klidu prošla poměrně zajímavým vývojem, který byl zdatně ovlivňován jednak Ústavním soudem a jeho přístupem k obecně závazným vyhláškám obcí a jednak i zákonodárcem a jeho úpravami zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích.

 
 JUDr. Vojtěch Mihalík, advokát
 
Již dlouze platí jednoduché pravidlo: Kdo poruší noční klid, spáchá přestupek (neboť se dopustí jednání nesouladného s veřejným pořádkem). Za tento přestupek pak pochopitelně může dle zákona o přestupcích mimo jiných sankcí být uložena pokuta (dle novelizací původně 1 000 Kč, posléze 5 000 Kč a konečně 10 000 Kč dle aktuální právní úpravy). Až do 14. 1. 2013 jsme se vícera informací z textu předmětného právního předpisu nedozvěděli, posléze byl pouze doplněn stručný odstavec (§ 47 odst. 3), kterým byla výslovně stanovena doba nočního klidu, a to od 22.00 hod. do 6:00 hod. Tímto zakotvením v právním předpisu byl respektován dlouhodobý odborný názor prezentovaný zejm. v judikatuře soudů a v rozhodnutích správních orgánů, a zároveň i laický pohled na tento institut, který je ve společnosti obecně přijímaný. Dále bylo obcím dáno výslovné zmocnění, aby ve výjimečných případech, zejm. při pořádání slavnostních či jiných akcích byl noční klid vymezen dobou kratší či žádnou. Toto obec může stanovit výlučně obecně závaznou vyhláškou, kdy ještě do 30. 9. 2015 byla právní úprava liberálnější, neboť ke změně doby nočního klidu mohlo dojít i rozhodnutím vydaným právě na základě této vyhlášky. Takto mohla být zmocněna např. rada obce.

I přes úpravu této problematiky v zákoně o přestupcích obce standardně otázku veřejného pořádku a s tím spojenou ochranu ve svých obecně závazných vyhláškách řešily, kdy zejm. stanovovaly povinnosti a omezovaly činnosti, které by k narušení veřejného pořádku v tomto směru mohly vést. (Nejen) Ústavní soud se pak často dostal do konfrontace s těmito předpisy, kdy s ohledem na stálost právní úpravy (vyjma výše uvedeného výslovného stanovení doby nočního klidu a změn výše sankce za jeho porušení) z jeho závěrů můžeme vycházet i dnes.

V prvé řadě je třeba zdůraznit, že mezi laickou veřejností často opakovaný názor, že k potrestání pachatele porušujícího noční klid (zejm. co se provozovatelů různých pohostinství týče) je třeba provedení měření hladiny hluku, jehož výsledkem bude dosažení určitého počtu decibelů po jistou dobu, je názorem mylným. Platí totiž jednoznačně, že přesné měření hluku, způsobeného nestandardním a nahodilým jednáním fyzické osoby rušící noční klid, je zpravidla objektivně i metodologicky zcela nemožné. V případě rušení nočního klidu se měření intenzity hluku neprovádí. Jeho přiměřenost nebo nepřiměřenost posuzuje správní orgán sám na základě získaných podkladů (např. na základě svědectví zakročujících strážníků, policistů nebo dalších svědků) (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 1. 8. 2013, č.j. 1 A 12/2012-34). Tato od rušení nočního klidu poněkud odlišná otázka je řešena v zákoně č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a prostřednictvím v něm obsaženého měření míry hluku orgánem k tomuto příslušným. Jeho smyslem je ochrana a podpora veřejného zdraví (zdravotního stavu obyvatelstva a jeho skupin) a snižování hluku z hlediska dlouhodobého průměrného hlukového zatížení životního prostředí. Lze tedy říci, že cíl regulace je zde užší, protože je zaměřený pouze na ochranu před hlukem, který svou velkou intenzitou a délkou trvání hlukové zátěže může ohrozit zdraví obyvatelstva. Cílem této regulace tedy není hluk jednorázový, méně intenzívní, který však může narušit veřejný pořádek a soužití v obci. Podle § 32 zákona o ochraně veřejného zdraví, nesmí hluk z provozoven služeb a hluk z veřejné produkce hudby (například koncert, taneční zábava, artistická produkce s hudbou) překročit hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem. Pokud jde o provozovny služeb, i zde jde o dlouhodobější činnosti, produkující zvýšenou hlukovou zátěž, škodlivou (resp. potenciálně škodlivou) pro veřejné zdraví, nikoli o jednorázový hluk narušující veřejný pořádek a občanské soužití v obci (i když nepochybně i takový následek může tento hluk způsobovat). Pokud jde o veřejné produkce hudby, může jít již o jednorázovou akci. Důvod, pro který zákon o ochraně veřejného zdraví tyto činnosti reguluje, je však zřejmě dán vyšší intenzitou hlukové zátěže spojené s takovou produkcí, která může ohrozit veřejné zdraví, než rizikem narušení veřejného pořádku a občanského soužití. I když se tedy cíle právní regulace veřejných produkcí hudby v obou uvažovaných normách přibližují, ani zde se zcela nepřekrývají. Zde se tak projevují odlišné cíle právní regulace podle zákona o ochraně veřejného zdraví na straně jedné a § 47 přestupkového zákona a § 10 písm. a) a písm. b) zákona o obcích na straně druhé. Skutečnost, že je otázka hluku regulována zákonem č. 258/2000 Sb., tedy bez dalšího nevylučuje regulaci vyhláškou, vydanou v rámci samostatné působnosti obce.[1]

Důležitou otázkou, která byla justicí řešena, je možnost obcí omezit obecně závaznými vyhláškami veřejné hudební produkce, příp. stanovit rozsah otevírací doby zařízení, ve kterých obvykle dochází k setkávání lidí, které je spojeno s nadměrným hlukem (hospody, bary, kluby, herny, diskotéky, restaurace apod.). Obecně se k této problematice Ústavní soud vyjádřil např. v nálezu ze dne 5. 12. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 41/04, dle kterého samostatná působnost obce je vymezena v § 35 zákona o obcích. Obec je limitována mezemi své působnosti vymezené zákonem, nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě, a nemůže upravovat záležitosti, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného nebo soukromého. Účelem a funkcí obecně závazných vyhlášek je samostatná správa vlastních záležitostí obce. Nelze je tedy spatřovat v pouhé volné reprodukci zákonů, týkajících se úkolů státní správy, či dokonce v normování této oblasti. V případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. jestliže vydává obecně závaznou vyhlášku, jejímž obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jen v případě výslovného zákonného zmocnění, neboť je vázána čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Základním zákonným zmocněním je pro obce v tomto směru § 10 zákona o obcích. Podle tohoto ustanovení může obec obecně závaznou vyhláškou ukládat povinnosti pouze v tam uvedených taxativně vymezených oblastech, anebo stanoví-li tak zvláštní zákon. Ústavní soud pak ve svém nálezu ze dne 25.8.1998 (sp. zn. Pl. ÚS 14/98) dospěl k jednoznačnému závěru, že obce nebyly zmocněny k uvedenému omezování provozní doby a zároveň ani k regulaci místa a doby konání veřejných hudebních produkcí, neboť omezení podnikatelské činnosti je svěřeno výlučně zákonodárci (čl. 26 odst. 2 Listiny).

Obec Těrlicko ve své vyhlášce č. 3/2003 (konkrétně v čl. 9 odst. 4) stanovila povinnosti provozovatelům hostinských zařízení, kdy tito zodpovídají za to, že provozem těchto zařízení nebude narušován noční klid. I toto ustanovení bylo Ústavním soudem zrušeno, a to s odkazem na § 30 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve kterém je provozovatelům objektů, jejichž provozem vzniká hluk, povinnost technickými, organizačními a dalšími opatřeními zajistit, aby hluk nepřekračoval hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem. Ústavní soud tedy postupoval v souladu s výše uvedeným závěrem – je-li určitá otázka regulována obecně zákonem, není pro místní úpravu již v této oblasti prostor.  Obec Česká Velenice šla ještě dále, kdy ve své vyhlášce č. 2/2005 omezila provozní dobu hostinských provozoven, heren a obdobných provozoven služeb, a to od 6:00 hod. do 24:00 hod. (bez dalšího rozlišení např. na pracovní a nepracovní dny). Tato část vyhlášky byla Ústavním soudem zrušena (nálezem ze dne 8. 6. 2010, Pl. ÚS 58/05), a to s odkazem na kolizi s právem podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost dle čl. 26 odst. 1 Listiny. Regulace obsažená v napadeném ustanovení vyhlášky představuje omezení práva podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost, takové omezení musí být však dle čl. 26 odst. 2 Listiny stanoveno zákonem. Za situace, kdy absentuje výslovné zákonné zmocnění obce k regulaci provozní doby hostinských provozoven, které bylo v minulosti (do 30. 9. 2003) obsaženo v § 96 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, nelze základ pro vymezení působnosti shledávat v extenzivním výkladu § 10 písm. a) zákona o obcích, jímž by se působnost obce dostala do kolize s čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Na druhou stranu však Ústavní soud opakovaně dospěl k závěru, že regulace veřejné produkce hudby totožným způsobem ústavně konformní je (tato je nepochybně způsobilá vést ke sledovanému účelu, jímž je konkrétně ochrana veřejného pořádku před negativními důsledky hlučných činností).

Již 2. 11. 2010 (tedy přibližně 5 měsíců po vydání předchozího nálezu) Ústavní soud dospěl ke zcela odlišnému závěru. Za situace, kdy úprava v obecně závazné vyhlášce obce směřuje primárně k "zabezpečení veřejného pořádku v širších dimenzích, do nichž spadá právo občanů na ochranu soukromí, nerušené užívání jejich domovů, dobré soužití, jakož i uspokojení jejich oprávněných zájmů a potřeb, přičemž provozováním hostinské činnosti v nočních hodinách může docházet k narušování veřejného pořádku, má obec možnost na základě zmocnění vyplývajícího z § 10 zákona o obcích a čl. 104 Ústavy, stanovit povinnosti subjektům tuto činnost provozujícím, a to včetně povinnosti spočívající v omezení provozní doby v nočních hodinách. Ústavní soud tedy nevylučuje, že obce mohou na svém území regulovat provozní dobu hostinských (a obdobných) zařízení a určitým způsobem tak omezit právo provozovat hospodářskou činnost dle čl. 26 Listiny v zájmu ochrany jiných ústavně zaručených práv.[2] V tomto případě Ústavní soud posuzoval ústavnost obecně závazné vyhlášky města Břeclav č. 5/2008. Tato obec stanovila konec provozní doby hostinských provozoven ve dnech předcházejících dnu pracovního klidu na 24.00 hodin, v ostatních dnech na 22.00 hodin, přičemž počátek provozní doby je každý den nejdříve v 6.00 hodin. Předmětná vyhláška byla sice pro neurčitost v ní použitých pojmů zrušena, nic to však nemění na konečném verdiktu Ústavního soudu, že stanovením provozní doby hostinských zařízení v obecně závazné vyhlášce obec (Břeclav) nejednala ultra vires, tj. nejednala mimo věcnou působnost zákonem jí vymezenou a rovněž nezneužila jí zákonem svěřenou pravomoc a působnost.

Shrnuto a podtrženo. Obce mohou dl Ústavního soudu regulovat provozní dobu hostinských zařízení, a omezit tak svobodu podnikání, a to za účelem ochrany jiných základních lidských práv a svobod (např. soukromí). Zároveň pak výše uvedené řádky mohou uklidnit všechny ty, k jejichž právní otázce Ústavní soud doposud nevyslovil „správný“ názor, neboť ten aktuální může být do půl roku diametrálně změněn.


JUDr. Vojtěch Mihalík,
advokát


JUDr. Vojtěch Mihalík, advokát
Náhrada škody po státu

J. Palacha 121/8
690 02 Břeclav

Tel.:    +420 721 874 100
e-mail:    mihalik@akmihalik.cz


_______________________________
[1] Nález Ústavního soudu ze dne 22.4.2008, sp. zn. Pl. ÚS 35/06
[2] Nález Ústavního soudu ze dne 2.11.2010, sp. zn. Pl. ÚS 28/09


© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz