Odstraňování překážek u Projektů veřejně soukromého partnerství ( projekty „PPP“)

 Pøedpokládá se, že po schvalovací proceduøe by zákon mohl nabýt úèinnosti od 1. ledna 2006. Mimo vznik tohoto nového zákona bude však tøeba novelizovat i další zákony, aby se mohl model PPP stát v èeském prostøedí skuteènì funkèním.

Vládnímu návrhu zákona pøedcházela analýza potenciálu a existujících pøekážek pro širší využití PPP projektù v prostøedí ÈR tak, aby se tyto projekty staly jedním ze standardních nástrojù zajišování veøejných potøeb.  Zájem o PPP projekty vyvolal dlouhodobý nedostatek veøejných zdrojù pro financování veøejných potøeb, zejména pøi realizaci finanènì nároèných projektù dopravní infrastruktury. S PPP projekty se však poèítá i pøi zajišování veøejných služeb jako tøeba ve školství, zdravotnictví èi vìzeòství.

Využití soukromého kapitálu v dopravní infrastruktuøe dala vláda ÈR zelenou v lednu 2004, když svým usnesením è.7 schválila politiku Partnerství veøejného a soukromého sektoru v ÈR. Na zmiòované usnesení vlády z ledna 2004 navázala pozdìji vláda svými dalšími usneseními, které se týkaly  jednak krokù smìøujících k systémové implementaci (usnesení è. 791 z  25.8.2004), a dále pak konkrétních pilotních projektù (usnesení è. 76 z 19.1.2005 – 1. vlna, resp. usnesení è. 1017 ze 17. srpna 2005 – 2. vlna). Diskuse o propojení soukromého a veøejného sektoru probíhaly však v 90 letech intenzivnì i na mezinárodní úrovni s cílem pomoci jednotlivým zemím vytvoøit odpovídající právní a regulaèní rámec. Na pùdì UNCITRALu tak na pøelomu 2000 a 2001 spatøila svìt tzv. Legislativní pøíruèka pro PPP projekty (Legislative Guide on Privetely Financed Infrastructure Projects) na níž pozdìji v létì 2003 navázal Prùvodce legislativou pro privátní financování infrastrukturních projektù  (Model Legislative Provisions).   

Zájem vlády a jednotlivých resortù (zejména doprava, spravedlnost, zdravotnictví, místní rozvoj, finance) o PPP projekty logicky vyvolal ohlas u tìch, kteøí s tìmito projekty pøijdou do styku, a již jde o potenciální investory, banky èi rùzné profesionální poradce.  Nìkteøí z nich se sjednotili na ustanovující valné hromadì v listopadu 2004 pod platformou Asociace PPP. Vznik asociace navázal na politiku vlády ÈR v oblasti partnerství veøejného a soukromého sektoru, zøízení PPP Centra a zapadl tak do širšího kontextu vytváøení pøíznivých podmínek pro realizaci PPP projektù u nás.

PPP projekty v èeském ani svìtovém prostøedí nièím zase tak novým však nejsou. Vidìno dnešním pohledem, napøíklad koncese na provozování veøejné dopravy v druhé polovinì 19 století v tehdejším Rakousko-Uhersku  byly ve své podstatì  PPP projekty. Uvést lze však i pøíklady z pozdìjší doby. Projekt financování rozšíøení a provozování odbavovacího terminálu na mezinárodním letišti Praha – Ruzynì, na kterém se autor tohoto èlánku na stranì Èeské správy letiš a po boku mezinárodních poradcù JP Morgan (finanèní), Debevoise & Plimpton (mezinárodnì–právní) a NACO (provoznì-technický) aktivnì z pohledu èeského práva podílel po témìø 4 roky, byl typický pokusem o projekt PPP. Ten nakonec dle pùvodního zadání vlády z roku 1992 vlastnì neuspìl zejména pro v podstatì tehdy neøešitelné pøekážky v právním a regulaèním rámci ÈR, zejména pokud se týkaly pøirozeného monopolu nìkterých „letištních aktivit“.  Nelze se proto až tak moc podivovat nad tím, že financující instituce (vedle komerèních bank to byla i IFC) tehdy od vlády nakonec požadovaly, aby návratnost 25 letého projektu zajistila státní zárukou, což se však stejnì logicky nakonec projektu stalo osudným. S PPP projektem poèítala pozdìji tøeba vláda Miloše Zemana pro dostavbu dálnice D47 z Lipníku nad Beèvou na hranici s Polskem.  Ani tento projekt nakonec neskonèil úspìšnì, by dùvody byly pøeci jenom jiné.      

Odpovídající právní prostøedí je pro realizaci PPP projektù esenciální. Neznamená to však, že by pro PPP projekty musel vždy a v každé zemi existovat speciální zákon. Napøíklad Velká Britanie, kde je za dobu více než 100 let s projekty PPP snad nejvíce zkušeností, žádnou specifickou úpravu (v našem chápání) nepovažovala za nutnou.  Je však tøeba mít na zøeteli, že jde o zemi s ponìkud jinými právnì-kulturními  tradicemi a nepøerušenou kontinuitou právního vývoje, kde státu historicky nebrání nic v tom, aby se pøi zajišování veøejných potøeb smluvnì zavazoval (udìloval „koncese“ cestou smluvní, nikoliv veskrze administrativnì -autoritativní, jako je tomu doposud u nás).

Na svìtì lze ale nalézt i celou øadu kritikù PPP projektù.  Ti poukazují tøeba na riziko ztráty tržního chování koncesionáøe, pokud mu nesprávnì nastavené podmínky výkonu koncesních práv umožní dlouhou øadu let dopøedu chovat se netržnì, prodražovat zakázky èi „vysávat“ peníze z koncových zákazníkù. Tím souèasnì údajnì dochází k deformacím trhu jak takového. I na takovéto situace musí tedy regulaèní rámec pamatovat a umožnit státu, nejménì pak v køiklavých pøípadech, vykoupit koncesionáøe.

Dimenzi úskalí spojených s realizací PPP projektù by mìly naznaèit uvažované pilotní projekty, a již jde o dostavbu dálnièní sítì (napø. výstavba èásti D3, uvažované rozšíøení D1 èi dostavba R6 a R7), ale i v oblasti justice (justièní paláce) a vìzeòství (vìznice s ostrahou) èi zdravotnictví (dostavba v areálu UVN v Praze).  PPP projekty se dotknou nejen zájmù státu a „koncesionáøe“, ale i tìch, kteøí budou projekt financovat (nejen z vnìjšku – jako banky, ale tøeba i jako kapitáloví investoøi koncesionáøe). V neposlední øadì se pak PPP projekty dotknou i široké veøejnosti – koncových zákazníkù (typicky u všech PPP projektù v oblasti pøirozených monopolù).    

JUDr.Pavel Holec
autor je spoleèník v AK HOLEC, ZUSKA & partneøi, èlen Kontrolní rady a Výboru pro vnìjší vztahy ÈAK

JUDr.Petr Holec
autor je spoleèník v AK HOLEC, ZUSKA & partneøi a èlen Kontrolní rady ÈAK