Právní účinky plných mocí ve správním řízení

Zastoupení na základě plné moci vzniká na základě uzavření dvoustranného právního úkonu (smlouvy) a navenek je deklarováno jednostranným právním úkonem (plnou mocí). V některých procesních postupech je možné zvolit si zástupce pouze z řad advokátů, v jiných se může každý rozhodnout, zda si k zastupování své osoby zvolí advokáta, nebo např. osobu bez jakéhokoliv právního vzdělání. Správní řízení je příkladem volné úpravy právního zastoupení a nezná zákonný požadavek povinného zastoupení advokátem.

Ustanovení § 33 odst. 2 správního řádu (zákona 500/2004 Sb., správní řád) upravuje čtyři základní typy plné moci z hlediska rozsahu, v jakém plná moc opravňuje zmocněnce, aby za zmocnitele ve správním řízení jednal.

Podle ustanovení § 33 odst. 2 správního řádu písmene a) může být plná moc udělena k jednomu určitému úkonu (např. k podání žádosti nebo odvolání), ke skupině úkonů (např. úkony při ústním jednání) nebo pro určitou část řízení (např. řízení na prvním stupni nebo odvolací řízení) nebo podle písmene b) také pro celé správní řízení (tzn. řízení na prvním i druhém stupni, které tvoří jeden celek).[2] Správní řád nad to předpokládá v písmeni c) možnost, aby byla plná moc udělena pro neurčitý počet řízení s určitým předmětem, která budou zahájena v určené době nebo bez časového omezení v budoucnu. Ustanovení § 33 odst. 2 písm. d) správního řádu upravuje další způsob zmocnění na základě zvláštního zákona. Pod toto ustanovení lze zařadit např. generální plnou moc udělenou advokátovi podle zákona o advokacii (zákona 85/1996 Sb., zákona o advokacii).[3]

V duchu tradičního pojmosloví se tedy pod písmenem a) ukrývá prostá plná moc, pod písmenem b) procesní plná moc, pod písmenem c) prezidiální plná moc a pod písmenem d) např. generální plná moc.

Na rozdíl od předchozích dvou typů plné moci, jsou pro prezidiální plnou moc správním řádem stanoveny vyšší formální požadavky.  Nutno ovšem poukázat na skutečnost, že prezidiální plná moc, která v civilním procesu existuje bez výslovné zákonné úpravy, byla zákonodárcem pro správní proces explicitně upravena, navíc však s výrazným omezením. Podpis na takové plné moci musí být úředně ověřen (tzn. ověřen podle zákona o ověřování[4] nebo podle notářského řádu[5]) a plná moc musí být do zahájení příslušného konkrétního správního řízení, na které se má vztahovat a ve kterém má zmocněnec zmocnitele zastupovat, uložena u věcně a místně příslušného správního orgánu, popřípadě udělena u tohoto správního orgánu do protokolu. Navíc prezidiální plná moc se musí vztahovat k určitému předmětu. Předmětem prezidiální plné moci může být např. určitá věc (např. nemovitost), nebo určitá činnost (např. podnikatelská činnost určité osoby). Správní řád tedy předpokládá splnění celkem tří podmínek: úředně ověřený podpis zmocnitele, uložení plné moci u příslušného správního orgánu před zahájením řízení a určitý předmět správního řízení, který musí být totožný pro neurčený počet v budoucnu zahájených správních řízení.

V praxi správních orgánů vyvstává často otázka, jak mají přistupovat k plné moci pro neurčitý počet řízení s určitým předmětem (tzv. prezidiální plná moc), která je účastníkem správního řízení předložena až v průběhu správního řízení.

Ustanovení § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu vyžaduje, aby byla taková plná moc uložena u správního orgánu do momentu „zahájení řízení“ (ve smyslu § 44 odst. 1 a § 46 odst. 1 správního řádu). S ohledem na smysl a účel tohoto ustanovení by měl správní orgán akceptovat i to, pokud by byla plná moc správnímu orgánu předána současně se zahájením řízení (současně s podáním žádosti). Lze předpokládat, že podmínka uložení plné moci u správního orgánu „do zahájení řízení“ by byla formálně splněna i v případě, pokud by plná moc byla u správního orgánu uložena např. 1 hodinu nebo i několik minut před zahájením řízení. Účinky prezidiální plné moci však nemohou nastat zpětně.

Vůči správnímu orgánu je plná moc účinná až od okamžiku, kdy mu byla předložena. Není-li však prezidiální plná moc předložena správnímu orgánu před zahájením správního řízení, nemůže se ji dovolávat účastník správního řízení v průběhu tohoto správního řízení. Podle ustanovení § 34 odst. 2 správního řádu se písemnosti doručují pouze zástupci. Pokud však správní orgán o zástupci neví, neboť prezidiální plná moc nebyla doložena správnímu orgánu před zahájením správního řízení, nemůže se tohoto ustanovení účastník správního řízení dovolávat a namítat před správním orgánem, že způsob doručení nebyl v souladu se zákonem. Pokud nesplňuje prezidiální plná moc všechny formální požadavky stanovené správním řádem, nejedná se o plnou moc podle § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu. Nicméně pokud z takového úkonu plyne jasná a určitá vůle účastníka správního řízení být pro dané správní řízení zastupován a taková plná moc splňuje formální požadavky nižšího stupně plné moci (např. procesní plné moci udělené pro celé správní řízení podle § 33 odst. 2 písm. b) správního řádu nebo prosté plné moci k určitému úkonu, skupině úkonů nebo část řízení (podle § 33 odst. 2 písm. a) správního řádu), měl by správní orgán prezidiální plnou moc posuzovat jako jiný typ plné moci.

V probíhajícím správním řízení, ve kterém bude prezidiální plná moc předložena, bude mít taková plná moc právní účinky pouze jako procesní plná moc pro celé řízení (podle § 33 odst. 2 písm. b) správního řádu).

Pokud však dojde k uložení plné moci u správního orgánu a plná moc je opatřena úředně ověřeným podpisem a má vymezený předmět, tedy splňuje všechny formální náležitosti stanovené ustanovením § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu, bude pro další, v budoucnu zahájená, řízení mít účinky prezidiální plné moci.

Sporné může být, pokud by byla plná moc s určitým předmětem řízení udělena pro neurčitý počet řízení advokátovi, zda se ona daná moc bude posuzovat jako prezidiální plná moc podle § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu (za předpokladu, že splňuje všechny další zákonem stanovené požadavky) nebo jako generální plná moc podle § 33 odst. 2 písm. d) správního řádu. Pravděpodobně by se v takovém případě jednalo o generální plnou moc udělenou na základě zvláštního zákona, tedy o plnou moc podle § 33 odst. 2 písm. d) správního řádu. Pokud by např. plná moc se stejným předmětem byla udělena jakékoli jiné fyzické osobě, na kterou by nedopadalo zmocnění podle zvláštního zákona, v takovém případě by se jednalo o plnou moc podle § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu. 

Mgr. Michaela Fedrová, LL.M.

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Ústavní zákon 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod
[2] Tato plná moc není však použitelná pro další řízení, je-li rozhodnutí již v právní moci (např. pro přezkumné řízení).
[3] Závěr č. 113 ze zasedání Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 10. 4. 2013
[4] Zákon 21/2006 Sb., o ověřování
[5] Zákon 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)