Opravné prostředky proti závaznému stanovisku

Klíčovým problémem závazných stanovisek je, že nejsou správními rozhodnutími ve smyslu zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a z tohoto důvodu proti nim není přípustný žádný samostatný opravný prostředek. Pokud tedy dojde k vydání závazného stanoviska neslučitelného se stavebním záměrem, pak musí stavebník vyčkat na rozhodnutí stavebního úřadu o zamítnutí jeho žádosti. Až poté může proti rozhodnutí stavebního úřadu podat opravný prostředek a napadat obsah závazného stanoviska, které bylo podkladem zamítavého rozhodnutí stavebního úřadu.

Změna závazného stanoviska v přezkumném řízení

Může se jevit, že po vydání závazných stanovisek slučitelných se zamýšleným stavebním záměrem má stavebník „vyhráno“. Bohužel, tak tomu není. Odhlédneme-li od případného odvolání jiného účastníka řízení proti rozhodnutí stavebního úřadu (jak je uvedeno výše), ke změně závazného stanoviska (často v neprospěch stavebníka) může dojít na základě § 149 odst. 5 správního řádu v rámci takzvaného přezkumného řízení podle § 94 a násl. správního řádu. V rámci takového přezkumného řízení může nadřízený správní orgán zrušit nebo změnit nezákonné závazné stanovisko.

V praxi často dochází k využívání přezkumného řízení a změnám závazných stanovisek ze strany Ministerstva kultury v oblasti posuzování stavebních záměrů z pohledu zájmů státní památkové péče. Takový postup bývá pro stavebníky velmi nepříjemný. Nejčastěji totiž situace vypadá následovně: i) stavebník podal žádost o vydání rozhodnutí o umístění stavby či jiného podobného rozhodnutí; ii) získal závazná stanoviska dotčených orgánů, která k žádosti přiložil; iii) čeká na rozhodnutí stavebního úřadu; a iv) před rozhodnutím stavebního úřadu je stavebníkovi doručeno rozhodnutí ministerstva, kterým mění některé ze závazných stanovisek tak, že záměr je nepřijatelný. V některých případech je situace dokonce taková, že ministerstvo tímto způsobem změní závazné stanovisko až poté, co bylo vydáno požadované rozhodnutí stavebního úřadu. Za takové situace pak dochází k obnově řízení o žádosti, tedy k dalším procesním úkonům.

Možnosti obrany? Rozklad?

Podle ustanovení § 152 správního řádu je proti rozhodnutí, které vydal ústřední správní úřad (ministerstvo), ministr, státní tajemník ministerstva, nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni, přístupný rozklad. Rozklad je v zásadě obdobou odvolání a samotný správní řád stanoví v § 152 odst. 4, že nevylučuje-li to povaha věci, platí pro řízení o rozkladu ustanovení o odvolání.

Podle § 81 odst. 1 správního řádu může účastník podat odvolání proti rozhodnutí, pokud zákon nestanoví jinak. Relevantní ustanovení správního řádu obecně nevylučují možnost podání odvolání proti rozhodnutí v přezkumném řízení a taková odvolání jsou často podávána. Na první pohled se tedy jako nejjednodušší obrana proti rozhodnutí ministerstva o změně závazného stanoviska v přezkumném řízení jeví podat rozklad.

Stanovisko ministerstva – nepřípustnost rozkladu

Bohužel, situace není tak jednoduchá, jak se může na první pohled zdát. Správní úřady (zejména Ministerstvo, resp. ministři kultury) totiž odvolání/rozklady proti rozhodnutím o změně závazných stanovisek v přezkumném řízení často zamítaly. Tento postup byl založen na závěru, že rozhodnutí o změně závazného stanoviska v přezkumném řízení je z materiálního hlediska také závazným stanoviskem, tudíž proti němu nelze podat odvolání/rozklad (jak je vysvětleno výše). Tento názor byl obsažen také v závěru poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu č. 122/2013[1] a potvrzen Nejvyšším správním soudem např. v jeho rozhodnutí sp.zn. 6 As 64/2012 ze dne 20. března 2013.

Posun v judikatuře?

Jelikož právo a judikatura se neustále vyvíjejí, i v tomto případě došlo k judikaturní odchylce Nejvyššího správního soudu oproti jeho výše uvedenému rozhodnutí z roku 2013. Dne 23. května 2014 totiž Nejvyšší správní soud vydal rozhodnutí sp.zn. 4 As 42/2014, v němž zaujal názor, že proti rozhodnutí o změně závazného stanoviska v přezkumném řízení je možné podat odvolání/rozklad. Skutkově byla situace de facto stejná jako v případě předchozího rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Ministerstvo kultury v přezkumném řízení změnilo (zrušilo) závazné stanovisko dotčeného orgánu státní památkové péče, proti tomuto rozhodnutí byl podán rozklad, který ministr kultury následně zamítl. V obou případech byla podána správní žaloba stavebníka proti zamítnutí rozkladu a v obou případech byla žaloba odmítnuta jako nepřípustná. Nicméně, ve druhém případě se Nejvyšší správní soud neztotožnil s argumentací Ministerstva kultury a došel k odlišnému závěru, než v jeho předchozím rozhodnutí z roku 2013.

V rozhodnutí z roku 2014 totiž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozhodnutí o změně/zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení je možné napadnout odvoláním. K tomuto Nejvyšší správní soud mj. uvedl, že: „… Právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod je jedním z nejdůležitějších nástrojů ochrany před libovůlí při výkonu veřejné správy a je součástí mechanismu „brzd a protiváh“ vyvažujících vztah výkonné a soudní moci. Z tohoto důvodu je nutné jakékoli omezení přezkumu aktů veřejné správy vykládat restriktivně. Pokud zákon výslovně nevyloučí soudní přezkum aktu veřejné správy [srovnej § 68 písm. e) a § 70 písm. f) s. ř. s.] a dikce zákona nabízí více interpretačních variant, je nutné zvolit tu, která poskytuje největší míru ochrany. … Lze tedy uzavřít, že rozhodnutí vydaná v přezkumném řízení dle § 149 odst. 5 správního řádu nelze vyloučit ze soudního přezkumu na základě úvahy, že se jedná materiálně o závazná stanoviska, jejichž přímý soudní přezkum je vyloučen ve smyslu výše citované judikatury rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu.“

Citované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu z roku 2014 tedy vyvrací argumentaci Ministerstva vnitra, Ministerstva kultury a dalších správních orgánů a klade důraz na ochranu práv stavebníků, když jim umožňuje bránit se odvoláním/rozkladem proti přezkumným rozhodnutím správních orgánů, která mění závazná stanoviska v neprospěch stavebníků. Nicméně, je otázkou, jakým směrem se bude ubírat další judikatura Nejvyššího správního soudu a zda Nejvyšší správní soud na svém závěru obsaženém v rozhodnutí z roku 2014 setrvá. Například posuzování povahy závazných stanovisek a možností obrany proti nim bylo předmětem opakovaně se měnící judikatury správních soudů a až po delší době se judikatura Nejvyššího správní soudu v této věci ustálila.

Marek Bednář,
advokát
 

Glatzová & Co., s.r.o.  

Betlémský palác
Husova 5
110 00  Praha 1
 
Tel.: +420 224 401 440
Fax: +420 224 248 701
e-mail: office@glatzova.com

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Veřejně dostupný na www, k dispozici >>> zde.

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz