Prodloužení lhůty k projednání přestupků

Minulý týden byl ve Sbírce zákonů pod 204/2015 Sb. zveřejněn zákon, kterým se mění zákon 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony (dále též jen „Zákon“). Hlavním důvodem přijetí tohoto Zákona je zamýšlené zřízení centrální evidence (vybraných) přestupků, jež by mělo umožnit mj. přísnější postihování pachatelů, kteří se takových přestupků pouštějí opakovaně. S ohledem na časovou náročnost zavedení technických řešení pro spuštění evidence přestupků byla účinnost zmíněného zákona stanovena až na 1. října 2016. Vedle toho však tento zákon obsahuje některá ustanovení, jejichž účinnost nastává již o rok dříve, tedy již 1. října 2015. Jedním z těchto ustanovení, které by rozhodně nemělo ujít pozornosti, je prodloužení lhůty k projednání přestupků na dobu dvou let.

Dosavadní úprava zániku odpovědnosti za přestupek

Úprava zániku odpovědnosti za přestupek je obsažena v § 20 zákona o přestupcích. Podle současného znění tohoto ustanovení „přestupek nelze projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok; nelze jej též projednat, popřípadě uloženou sankci nebo její zbytek vykonat, vztahuje-li se na přestupek amnestie.“ Do běhu této lhůty se přitom nezapočítává doba, po kterou se pro tentýž skutek případně vedlo trestní řízení.

Jestliže správní orgán během řízení zjistí, že odpovědnost za přestupek zanikla, musí postupovat podle § 76 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích a předmětné řízení o přestupku zastaví.

Výše uvedená jednoroční lhůta stanovená k projednání přestupku je prekluzivní, a proto nepřicházelo v úvahu její přerušení nebo stavení s těmi právními důsledky, že by se tato lhůta prodlužovala o dobu, po kterou nebylo možné v řízení pokračovat z důvodů správním orgánem nezaviněných.

Během uvedené jednoroční lhůty přitom musí být rozhodnutí nejen vydáno, ale musí i nabýt právní moci. Takto opakovaně judikoval Nejvyšší správní soud. Např. v rozsudku ve věci spis. zn. 3 As 57/2004 ze dne 15. prosince 2005 výslovně konstatoval, že „ve lhůtě jednoho roku od spáchání přestupku musí rozhodnutí o přestupku nabýt právní moci. Správní orgán musí k prekluzi přihlížet z úřední povinnosti, a není proto třeba, aby ji pachatel namítal. Procesním důsledkem zániku odpovědnosti ve smyslu § 20 odst. 1 zákona o přestupcích je, že správní orgán nemůže řízení o přestupku zahájit a v řízení již zahájeném pokračovat, a to bez ohledu na to, zda okolnost, která je důvodem zániku odpovědnosti, nastala v řízení prvostupňovém nebo v řízení odvolacím.“

Obdobě potom ve svém rozsudku ve věci spis. zn. 7 As 61/2010 ze dne 30. září 2010, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že „ust. § 20 odst. 1 zákona o přestupcích je třeba vyložit tak, že přestupek musí být v zákonné lhůtě projednán pravomocně. Pokud totiž právo správního orgánu projednat přestupek po uplynutí prekluzívní lhůty zaniká, je nutné, aby do této doby bylo rozhodnutí o přestupku perfektní, tzn. splňovalo všechny znaky zásadně nezměnitelného individuálního správního aktu. Není rozhodující, zda správní akt nabude právní moci marným uplynutím lhůty k odvolání, oznámením rozhodnutí o podaném odvolání či případně jiným zákonem stanoveným způsobem. Z procesního hlediska jde o konečný výsledek určitého postupu správního orgánu. Nelze připustit, aby rozhodnutí o přestupku nabylo právní moci až po uplynutí prekluzívní lhůty.“

Ačkoliv si správní orgány opakovaně na krátkost této jednoroční lhůty „stěžovaly“ (a snažily se v soudních řízeních argumentovat mj. tak, že v předmětné prekluzivní lhůtě stačí rozhodnutí pouze vydat), Nejvyšší správní soud se s takovou argumentací nesouhlasil. K tvrzené krátkosti lhůty se potom Nejvyšší správní soud vyjádřil v odůvodnění rozsudku ve věci spis. zn. 9 As 90/2010 ze dne 3. března 2011, kde uvedl: „Nejvyšší správní soud se ovšem neztotožňuje s názorem, že jednoroční lhůta k vydání pravomocného rozhodnutí o přestupku je příliš krátká a že by bylo namístě požadovat pouze vydání rozhodnutí v této lhůtě, aniž by již muselo nabýt právní moci. Nejvyšší správní soud konstatuje, že na řízení o přestupcích se dle § 51 zákona o přestupcích vztahuje správní řád, který v § 71 odst. 3 stanoví pro vydání rozhodnutí lhůtu 30 dní od zahájení řízení. Z § 80 odst. 2 správního řádu plyne, že správní orgán má povinnost zahájit řízení do 30 dnů od okamžiku, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení z moci úřední. Právní řád tedy počítá s tím, že samotná činnost správních orgánů v souvislosti s přestupkem by neměla přesáhnout 90 dní. Nejvyšší správní soud je tedy toho názoru, že 275 dní (příp. 276 dní) , tj. doba jednoho roku bez 90 dní, je dostatečně dlouhá doba na to, aby si správní orgán zjistil potřebné skutečnosti, jestliže oznámení o přestupku je v tomto smyslu neúplné, a aby byl správní orgán schopen rozhodnutí, a to jak prvostupňové, tak druhostupňové, doručit. … Nejvyšší správní soud je proto toho názoru, že jednoroční lhůta k vydání rozhodnutí, které musí v této lhůtě nabýt i právní moci, je dostatečně dlouhá, že i v případě účastníků řízení, kteří se rozhodnou „procesně taktizovat“, nijak nebrání pravomocnému skončení řízení.“

Nová úprava účinná od 1. října 2015

Vzhledem k tomu, že v praxi se správním orgánům v dostatečné míře zřejmě nedaří přestupková řízení v uvedené jednoroční lhůtě „dotáhnout“ do pravomocného rozhodnutí, bylo výše zmíněným Zákonem rozhodnuto o doplnění ustanovení § 20 zákona o přestupcích.

Jak již bylo zmíněno výše, konečná (objektivní) lhůta pro zánik odpovědnosti za přestupek byla stanovena na dva roky od spáchání přestupku (v této souvislosti lze pro úplnost zmínit, že vládní návrh obsahoval dokonce lhůtu tříletou!). Nejde však o jedinou změnu.

Zákon o přestupcích i nadále stanoví, že „přestupek nelze projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok.“ Nově však stanoví okolnosti, za nichž se běh této jednoroční lhůty přerušuje.

Podle nově doplněného odst. 2 předmětného § 20 zákona o přestupcích se běh lhůty pro projednání přestupku přerušuje:

zahájením řízení o přestupku;

Vzhledem k tomu, že dle § 67 zákona o přestupcích se přestupky obecně projednávají z úřední povinnosti (s výjimkou přestupků vyjmenovaných v § 68 odst. 1 zákona o přestupcích – zejm. jde o některé přestupky spáchané mezi osobami blízkými), budou taková řízení z moci úřední zahájena dnem, kdy správní orgán oznámí zahájení řízení účastníkovi buď doručením oznámení nebo ústním prohlášením, přičemž oznámení o zahájení řízení může být spojeno i s jiným úkonem v řízení (viz § 47 správního řádu). U řízení zahajovaných na návrh (např. osoby blízké) je potom řízení obecně zahájeno dnem, kdy předmětný návrh dojde věcně a místně příslušnému správnímu orgánu (viz § 44 správního řádu).

vydáním rozhodnutí o přestupku, jímž je obviněný z přestupku uznán vinným; nebo
doručením příkazu o uložení pokuty (jestliže prvním úkonem v řízení je vydání takového příkazu o uložení pokuty).

Výše popsaným přerušením běhu lhůty pro projednání přestupku začíná běh nové lhůty pro projednání přestupku (opět v délce jednoho roku). Aby se však v důsledku těchto přerušení řízení o přestupku neprotahovalo nad přijatelnou míru, byla celková doba řízení omezena na dva roky, neboť přestupek nelze projednat, uplynuly-li od jeho spáchání dva roky.

Pro úplnost lze zmínit, že do výše uvedených lhůt se ani nadále nezapočítává doba, po kterou se pro tentýž skutek vedlo trestní řízení podle trestního řádu.

Účinnost nové úpravy zániku odpovědnosti za přestupek

Zatímco Zákon jako celek nabývá účinnosti až „prvním dnem čtrnáctého kalendářního měsíce následujícího po jeho vyhlášení“ (tedy 1. října 2016), ustanovení, která se přímo neváží na evidenci přestupků (včetně ustanovení měnících znění § 20 zákona o přestupcích), nabývají účinnosti již „prvním dnem druhého kalendářního měsíce následujícího po jeho vyhlášení“, tedy 1. října 2015.

Aby nedošlo k retroaktivitě trestněprávních předpisů je v přechodných ustanoveních Zákona týkajících se zákona o přestupcích stanoveno, že „řízení o přestupcích, která nebyla pravomocně skončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle zákona 200/1990 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona“ (čl. II. bod 1 Zákona) a že „ustanovení § 20 zákona 200/1990 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, o přerušení běhu lhůty zahájením řízení se použije pouze u přestupků spáchaných ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ (čl. II. bod 3 Zákona).

Bohužel zřejmě nedopatřením není ani jedno z těchto přechodných ustanovení (čl. II. body 1 a 3 Zákona) uvedeno v čl. XXVI. Zákona (upravujícím jeho účinnost) mezi ustanoveními, jež nabývají účinnosti již 1. října 2015 (na rozdíl od čl. I bodů 6 a 7 Zákona obsahujících výše popsané změny § 20 zákona o přestupcích, které v tomto výčtu výslovně uvedeny jsou!). Jejich účinnost by tak měla nastat až 1. října 2016. Zákaz retroaktivity tudíž bude nutné dovozovat z obecných pravidel právního státu vyjádřených v ústavněprávních předpisech.

Závěr

S ohledem na prodloužení celkové lhůty pro projednání přestupků z jednoho roku na dobu nejdéle dvou let tak zřejmě dojde ke snížení počtu případů, které skončí zastavením řízení pro zánik odpovědnosti způsobený uplynutím maximální přípustné lhůty k projednání přestupku. V této souvislosti je možné zmínit, že zejména v oblasti dopravních přestupků jsou jejich „pachatelé“ někdy do oddalování pravomocného rozhodnutí „tlačeni“ výší postihů za některé přestupky, neboť zejm. zákaz řízení na 6 – 12 měsíců řidiči v některých situacích považují za neadekvátně přísný (když za jiné přestupky vedoucí k mnohem závažnějším následkům na zdraví či majetku takový postih nehrozí).

Lze očekávat, že různé dosud využívané taktiky účastníků řízení směřující k jeho protahování, pomocí nichž se jim dosud dařilo pravomocná rozhodnutí o přestupku oddalovat za jednoroční lhůtu, budou účastníky využívána i nadále. Jejich úspěšnost však zřejmě bude nižší a účastníci vyhýbající se přestupkovému řízení se tak již do budoucna nebudou moci spolehnout pouze na oddalování rozhodnutí a budou se muset zabývat i věcnými aspekty skutku, jež jim bude kladen za vinu. Do jaké míry popsaná změna právní úpravy povede k nárůstu efektivity činnosti správních orgánů v této oblasti (a zvýšení úspěšnosti trestání přestupků) se však teprve ukáže.