Zánik odpovědnosti za přestupek ve světle plenárního nálezu Ústavního soudu ČR
Východisko a vymezení právní otázky
Dne 04. 02. 2020 vydal Ústavní soud České republiky plenární nález ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 15/19. V tomto nálezu se zaobíral otázkou promlčení a zániku odpovědnosti za přestupek v souvislosti s přijetím nové právní úpravy dle zákona 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“ nebo též „PřesZ“) a jeho přechodných ustanoveních. Na základě návrhu Městského soudu v Praze pak byla citovaným nálezem zrušena část dotčeného zákona o odpovědnosti za přestupky.
Na stěžejní aspekty rozhodování Ústavního soudu, které vedly ke zrušení části zákona, poukazuje následující článek.
Skutkový stav, rozhodnutí správních orgánů a dosavadní průběh řízení
Městský soud v Praze navrhoval zrušení § 112 odst. 2 větu první zákona o odpovědnosti za přestupky, jejíž znění bylo následující: „Ustanovení dosavadních zákonů o lhůtách pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu, lhůtách pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a lhůtách pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí.“ MS v Praze uvedl, že jako správní soud rozhoduje o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva dopravy, jímž bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy o přestupku ze dne 24. 02. 2016, tj. o přestupku, který byl spáchán ještě před tím, než dne 01. 07. 2017 nabyl účinnosti PřesZ. MS v Praze pak dále uvedl, že byl-li by zánik odpovědnosti za přestupek posuzován dle § 20 zákona 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném do 30. 06. 2017, došlo by k zániku odpovědnosti za přestupek dne 24. 02. 2018, tj. uplynutím dvou let od jeho spáchání. Pokud by se však na zánik odpovědnosti za přestupek aplikovala nová úprava dle PřesZ, rozhodnutí o přestupku by nabylo právní moci ještě předtím, než by došlo k zániku odpovědnosti za přestupek, k čemuž by došlo nejdříve dne 03. 05. 2018. MS v Praze pak uzavřel, že dle jeho názoru je specifikovaná část dotčeného ustanovení PřesZ rozporná s čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (dále jen „LZPS“), dle něhož se trestnost činu posuzuje dle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán a dle něhož se pozdějšího zákona užije, jestliže je to pro pachatele příznivější, neboť pokud by se na projednávaný případ aplikovala ustanovení PřesZ, byl by užit zákon, který je pro obviněného méně příznivý.
K návrhu na zrušení části zákona o odpovědnosti za přestupky se jako vedlejší účastník řízení vyjádřila vláda ČR, která uvedla, že dle jejího názoru čl. 40 odst. 6 LZPS nebrání tomu, aby v době běhu promlčecí doby zákon stanovil, že se dosud běžící promlčecí doba prodlužuje. Pachatel, dle přesvědčení vlády, v době páchání svého činu nemůže spoléhat na to, že jeho jednání se v budoucnu promlčí, proto ani požadavek právní jistoty ohledně takové lhůty nemůže převážit nad zájmem na sjednocení právní úpravy přestupků a zavedení jednotných pravidel respektujících zásadu rovnosti, jež jsou hlavním smyslem a účelem nového zákona o odpovědnosti za přestupky. O zmiňovaném cíli nové právní úpravy svědčí mimo jiné i odlišné označování samotného institutu zániku odpovědnosti za přestupky či jiné správní delikty, kdy např. zákon 99/2004 Sb., o rybářství hovoří o lhůtě pro zánik odpovědnosti za přestupky, zákon 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí oproti tomu však hovoří o lhůtě pro projednání přestupku, aj. Podstata a důsledky tohoto institutu jsou však stejné.
Úvahy a rozhodnutí Ústavního soudu
Ústavní soud na začátku svého rozhodování nejprve posuzoval aktivní věcnou legitimaci MS v Praze k podání návrhu na zrušení zákona. U tohoto připomněl, že je nezbytné, aby bylo navrhováno zrušení takového zákona či jeho části, která má být přímo užita při řešení dané věci a zároveň musí nastat stav, že v případě, kdy by tento zákon či jeho část nebyla zrušena, byl by výsledek řízení odlišný. S ohledem na skutečnost, že v žalobě, o níž měl MS v Praze rozhodovat, měla být posuzována otázka zániku odpovědnosti za přestupek, pro jejíž řešení je nezbytné užít právě napadenou část citovaného ustanovení zákona o odpovědnosti za přestupky, byl MS v Praze aktivně legitimován k podání takového návrhu.
Ústavní soud se v rozebíraném nálezu taktéž zaobíral možným konfliktem s dřívějším plenárním nálezem sp. zn. Pl. ÚS 19/93. V tomto nálezu ÚS rovněž vykládal čl. 40 odst. 6 LZPS, nicméně jeho závěr byl učiněn na základě zcela specifické otázky posuzování napadené právní úpravy ve vztahu k trestným činům spáchaným v předlistopadové době, který tak dle nynějšího názoru ÚS nemůže mít žádné obecné dopady do budoucna.
Čl. 40 odst. 6 LZPS
Následně se Ústavní soud zaobíral výkladem retroaktivity a dále pojmu „trestnost“ obsaženého v již výše citovaném čl. 40 odst. 6 LZPS. U tohoto je nezbytné poznamenat, že konstantní judikatura jak Ústavního soudu, tak Nejvyššího správního soudu již dovodila, že dotčený článek LZPS, byť by na první pohled (a snad i z jazykového hlediska) vyznívá pro užití čistě jen v oblasti trestního práva, dopadá i na správní trestání.
Retroaktivita
I přes skutečnost, že ústavní pořádek neobsahuje výslovný obecný zákaz retroaktivity v neprospěch, lze jej vyvodit z principů demokratického právního řádu, a tak i z čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR. Vedle tohoto nevýslovného obecného zákazu však dotčený článek 40 odst. 6 LZPS obsahuje nadto speciální zákaz retroaktivity, a to zákaz retroaktivity v neprospěch pro soudní a správní trestání a zároveň příkaz retroaktivního působení pozdějšího zákona, je-li to pro pachatele příznivější. Ústavní soud k tomuto konstatoval, že tato speciální úprava retroaktivity zamezuje tomu, aby, jde-li o trestnost činu, byla užita právní úprava účinná až po spáchání činu, která je pro obviněného méně příznivá, než která byla účinná v době jeho spáchání. Jsou-li pak součástí vymezení trestnosti činu lhůty či doby, uplatní se i na tyto lhůty či doby tento speciální zákaz retroaktivity v neprospěch. Pro zodpovězení nastolené otázky, a tak i dobrání se odpovědi a konečného rozhodnutí, tak musel Ústavní soud dále vyložit, zda pod pojem „trestnost“ spadá i úprava promlčecích dob u zániku odpovědnosti za přestupek.
Trestnost
Ústavní soud se tak dále v rozebíraném plenárním nálezu zaobíral otázkou pojmu „trestnost činu“, a tedy jeho obsahem, rozsahem a významem. Upozornil na skutečnost, že pojmy užité v ústavním právu, nemusí nutně odpovídat obsahově pojmům užívaných v běžných, tedy neústavních zákonech. Ústavní soud však neshledal důvod, proč by se v tomto konkrétním případě u pojmu „trestnost“ měl odchýlit od ustáleného výkladu a závěrům trestněprávní nauky a judikatury, zvláště i s ohledem na smysl dotčeného článku LZPS.
Trestněprávní nauka a judikatura pak uvádějí, že trestností se rozumějí všechny podmínky, na nichž závisí výrok o vině a trestu, a tak i pod tento pojem spadají otázky jejího vzniku, trvání a zániku. Ústavní soud pak odkazuje i na historickou literaturu, ze které plyne, že promlčení pod pojem trestnosti zcela jednoznačně patří. Následně pak uzavírá, že i zánik trestnosti (trestní odpovědnosti) je součástí pojmu „trestnost“ užitého v čl. 40 odst. 6 LZPS.
Na závěr pak Ústavní soud uvádí, že napadená část ustanovení PřesZ přikazuje užít úpravu promlčení odpovědnosti za přestupky dle zákona o odpovědnosti za přestupky i na činy spáchané před účinností tohoto zákona, čímž se dostává do rozporu s dotčeným článkem Listiny, jelikož směřuje k ústavně reprobovanému výsledku v podobě užití pozdější úpravy trestnosti, která je v neprospěch obviněného. Z uvedených důvodů tak Ústavní soud přistoupil ke zrušení § 112 odst. 2 věta první zákona o odpovědnosti za přestupky.
Disent
K výroku a odůvodnění rozebíraného plenárního nálezu podali odlišné stanovisko soudci Jan Filip a Vojtěch Šimíček. Většinovému názoru vyčítali převážně výklad čl. 40 odst. 6 LZPS, tedy přístup k výkladu tzv. podústavního práva, když toto by mělo být dle disentujících soudců vždy vykládáno z hlediska ústavního pořádku, a nikoli naopak, jako nyní měla učinit plenární většina. Např. se tak pozastavovali nad užitím a řízením se závěry doktríny trestního práva pro výklad podústavního práva či ve skutečnosti k přiklonění se plenární většiny k řešení detailních otázek trestního práva jako předmět ústavní úpravy.
Závěr
Rozebíraný nález ÚS tak zrušil ust. § 112 odst. 2 věta prví zákona o odpovědnosti za přestupky. Stěžejní částí citovaného nálezu je však dle našeho názoru představení současného náhledu a výkladu čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod Ústavním soudem, resp. alespoň jeho většinovou částí. Laskavému čtenáři ponecháváme na samostatném úsudku, zda se k takto prezentovanému a odůvodněnému většinovému výkladu přikloní, či zda nalezne zalíbení v některých argumentech soudců s odlišným stanoviskem.
Mgr. Jan Mučka,
advokátní koncipient
JUDr. Lenka Příkazská,
advokátka
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
