6. 10. 2017
Vezměte, prosíme, na vědomí, že text článku odpovídá platné právní úpravě ke dni publikace.
Prekluzivní lhůta u správních deliktů provozovatele vozidla
Titulek není již zcela aktuální, protože s účinností zákona 250/2016 Sb. o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, tj. ode dne 1. 7. 2017, došlo k zásadní změně terminologie. Dosavadní konstrukce lhůt nahradil institut promlčecí doby a na jiné správní delikty se začalo hledět jako na přestupky. Tématem tohoto článku je však problematika původní právní úpravy prekluzivní lhůty u správních deliktů provozovatele vozidla.
Právní úprava
(5) Na odpovědnost za jednání, k němuž došlo při podnikání fyzické osoby nebo v přímé souvislosti s ním, se vztahují ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu právnické osoby; obdobně to platí pro odpovědnost fyzické osoby za správní delikt podle § 125d.[1]
(5) Na odpovědnost za jednání, k němuž došlo při podnikání fyzické osoby nebo v přímé souvislosti s ním, se vztahují ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu právnické osoby; obdobně to platí pro odpovědnost fyzické osoby za správní delikt podle § 125f.[2]
Dle § 125e odst. 3 zákona o silničním provozu ve znění účinném do 6. 11. 2014 odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže o něm příslušný orgán nezahájil řízení do 2 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 4 let ode dne, kdy byl spáchán. Na něj navazuje odst. 5, dle kterého na odpovědnost za jednání, k němuž došlo při podnikání fyzické osoby nebo v přímé souvislosti s ním, se vztahují ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu právnické osoby; obdobně to platí pro odpovědnost fyzické osoby za správní delikt podle § 125d. Ustanovení § 125d ve znění účinném v rozhodném období definovalo určité správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob. Teprve s účinností od 7. 11. 2014 byl § 125e odst. 5 zákona o silničním provozu novelizován (zákonem 230/2014 Sb.) tak, že zní: Na odpovědnost za jednání, k němuž došlo při podnikání fyzické osoby nebo v přímé souvislosti s ním, se vztahují ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu právnické osoby; obdobně to platí pro odpovědnost fyzické osoby za správní delikt podle § 125f.
Dne 1. 7. 2017 nabyl účinnosti zákon 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, a byla zrušena ustanovení upravující prekluzivní lhůtu v zákonu o silničním provozu, tedy § 125e. Nová právní úprava obsahuje speciální ustanovení tykající se běhu lhůt u správních deliktů spáchaných před účinností tohoto zákona, přičemž odpovědnost za tyto delikty nezanikne dříve, než by uplynula lhůta podle dosavadní právní úpravy. Z tohoto přechodného ustanovení plyne, že u správních deliktů provozovatele spáchaných před 1. 7. 2017 platí lhůty pro zánik odpovědnosti upravených v ustanovení § 125e zákona o silničním provozu. Až u správních deliktů (nyní přestupků) provozovatele vozidla spáchaných za účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich činí promlčecí doba 1 rok. Dochází však k přerušení této doby, především z důvodu oznámení o zahájení řízení o přestupku a vydání rozhodnutí. Odpovědnost za přestupek zaniká nejpozději 3 roky od jeho spáchání.
Právní úprava do 6. 11. 2014
Stěžejní otázkou týkající se předmětné úpravy je to, jaká prekluzivní lhůta se užije na správní delikty podle § 125f zákona o silničním provozu, které byly spáchány před účinnosti novely zákona, tedy do 6. 11. 2014. V praxi se můžeme setkat se dvěma variantami. První možností je užití analogie dle zákona o přestupcích. Druhou variantou je užití § 125e odst. 3 zákona o silničním provozu.
K variantě užití analogie zákona o přestupcích se také přiklonilo Ministerstvo dopravy ve své tehdejší metodice: „Správní delikt provozovatele vozidla nelze projednat, uplynula-li ode dne spáchání projednávaného přestupku doba delší než 1 rok. Tuto analogii § 20 odst. 1 zákona o přestupcích doporučujeme uplatnit v souladu se zásadou správního řízení „In dubio mitius”.”[6]
V této metodice však již nebylo upraveno, zda tento názor uplatnit u všech správních deliktů dle § 125f, které byly spáchány před 7. 11. 2014, nebo jen u těch, o kterých bylo v tomto období rozhodováno.
Judikatura krajských soudů
Krajský soud v Hradci Králové uvedl, že metodika byla v té době aktuální vzhledem k tomu, že zákon o silničním provozu neupravoval zánik odpovědnosti za tento správní delikt. Stalo se tak až přijetím zákona 230/2014 Sb. I když došlo ke spáchání správního deliktu před účinností tohoto zákona, nebyl porušen princip ochrany důvěry občanů v právo a s tím související princip zákazu zpětné účinnosti (retroaktivity), který je v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod vymezen ve vztahu k posouzení trestnosti jednání, nikoliv k posouzení doby, po kterou lze trestný čin stíhat. Soud dovodil, že i před nabytím účinnosti novely bylo jednání z hlediska trestnosti upraveno (tj. nikoliv z hlediska posouzení doby, po kterou lze postihnout žalobce za tento delikt), a odmítl, že i po nabytí účinnosti zákona 230/2014 Sb. bylo možné jednoroční lhůtu aplikovat. Prodloužení lhůty považuje i s přihlédnutím k zásadě právní jistoty a legitimního očekávání za únosné.[7]
Z citovaného rozsudku lze dovodit názor soudu, že metodika se nepoužila, pokud k projednávání správního deliktu a rozhodování o něm došlo až po účinnosti zákona 230/2014 Sb., tj. od 7. 11. 2014.
Příhodné je také citovat další rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové: Za situace, kdy zákonodárce v rozhodném období výslovně zakotvil možnost využití § 125e odst. 3 pouze na správní delikty dle § 125f téhož zákona spáchané osobami právnickými či podnikajícími osobami fyzickými, je nutné stanovit lhůtu pro zánik odpovědnosti u správních deliktů spáchaných dle § 125f ostatními fyzickými osobami za použití analogie zákona. Nejpřiléhavější se jeví postupovat v analogii se zákonem o přestupcích, protože jedním z definičních znaků správního deliktu provozovatele je, že porušení povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazuje znaky přestupku. Rovněž společenská nebezpečnost přestupku a tohoto typu správního deliktu je prakticky shodná, blízké jsou si i druhy a výše sankcí. Aplikace zásady „in dubio mitius“ má jednoznačnou přednost před případným porušením rovnosti různých skupin provozovatelů vozidel ohledně délky doby pro zánik odpovědnosti za správní delikt. Na této úvaze nic nemění skutečnost, že novelou ustanovení § 125e odst. 5 zákonodárce danou mezeru v zákoně odstranil tak, že lhůty pro zánik odpovědnosti ponechal ve stejné délce u všech skupin jejich pachatelů.[8]
Krajský soud v Hradci Králové je jednotný v názoru, že metodika se vztahovala jen na správní delikty provozovatelů jako fyzických osob. V tomto rozsudku však zaujímá stanovisko, že jednoroční prekluzivní lhůta se užije na všechny správní delikty dle § 125f spáchané do 6. 11. 2014 bez ohledu na to, kdy je o nich rozhodováno.
Závěrem rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 2. 3. 2017. Jestliže zákon o silničním provozu neobsahuje lhůtu, podle které je možné ukládat fyzické osobě pokutu za správní delikt dle § 125f, je třeba tuto lhůtu dovodit způsobem, který je přiměřený. Podle přesvědčení zdejšího soudu vyvstala nutnost využití analogie iuris právě v nyní posuzované věci. Nejbližším právním předpisem pro ukládání pokuty za správní delikt fyzické osoby (provozovatele vozidla) je zákon o přestupcích, neboť tento zákon alespoň částečně „kodifikuje“ správní trestání fyzických osob. Za použití analogie iuris, a to nikoli v neprospěch pachatele, je tedy prekluzivní lhůta pro projednání správního deliktu provozovatele vozidla dle § 125f zákona o silničním provozu jeden rok. [9]
Názory soudů jsou jednotné v otázce užití analogie zákona o přestupcích na správní delikty provozovatelů dle § 125f jakožto fyzických osob. Rozcházejí se však v problematice, zda tento názor uplatnit u všech správních deliktů dle § 125f, které byly spáchány před 7. 11. 2014, nebo jen u těch, o kterých bylo v tomto období rozhodováno.
Judikatura Nejvyššího správního soudu
Nejvyšší správní soud se touto problematikou zabýval ve dvou rozsudcích. Nejprve uvedl, že pokud jednoletá lhůta pro zánik odpovědnosti dle zákona o přestupcích běžela i v okamžiku účinnosti novelizačního předpisu, bylo možné při neexistenci přechodných ustanovení a obecné zásadě nepravé retroaktivity procesních norem na danou situaci aplikovat novou právní normu. Přičemž není dotčeno legitimní očekávání účastníka a jsou dodržena ústavně garantovaná práva.[10]
V tomto případě se jednalo o správní delikt provozovatele jako fyzické osoby. Nejvyšší správní soud uznal užití analogie zákona o přestupcích a za rozhodující kritérium považoval to, zda tato jednoroční lhůta běžela i za účinnosti novelizačního předpisu, tedy dne 7. 11. 2014.
V dalším rozsudku Nejvyšší správní soud uznal, že právní úprava byla nejasná a působila nejednotnost v rozhodování. Text § 125e odst. 5 tak zmínkou o § 125d v souvislosti s fyzickými osobami nepodnikajícími vytvářel dojem, že i taková osoba se může dopustit deliktu podle § 125d (což ale není přijatelný výklad, protože nadpis a obsah § 125d takový závěr popírají). V novele změnil zákonodárce původní zmínku o „§ 125d“ na „§ 125f“, což v důvodové zprávě okomentoval jako „legislativně technickou úpravu“. Podle soudu tím napravil chybu v psaní, protože odkaz v § 125e odst. 5 měl od počátku mířit k § 125f. Obvykle se jednání porušující normy správního práva dělí na přestupky (které páchají fyzické osoby nepodnikající) a správní delikty (které páchají právnické osoby a fyzické osoby podnikající); k odpovědnosti za přestupek je třeba zavinění a postihy za přestupky bývají nižší. V případě § 125f ale zákonodárce záměrně sloučil právnické i fyzické osoby do jedné kategorie. Není důvod jakkoli zmírňovat tuto odpovědnost právě u fyzických osoby nepodnikajících. Smyslem části poslední věty za středníkem v § 125e odst. 5 tedy je a vždy bylo vztáhnout pravidla o odpovědnosti právnických osob i na fyzické osoby nepodnikající. Jediným ustanovením v celém zákoně, které upravuje právě takový typ protiprávního jednání fyzických osob nepodnikajících, byl a je § 125f. I když tedy § 125e odst. 5 nesmyslně odkazoval na § 125d, šlo o „překlep“ a ve skutečnosti měl odkaz mířit k § 125f. Z § 125f odst. 4 pak vyplývá subsidiarita odpovědnosti za správní delikt provozovatele vozidla vůči odpovědnosti za přestupek. To znamená, že správní orgán nejprve musí zjišťovat pachatele přestupku a až následně je oprávněn zaměřit se na postih provozovatele vozidla za správní delikt. Bylo by tak proti koncepci právní úpravy, pokud by odpovědnost za něj zanikala pro fyzickou osobu ve stejné lhůtě jako odpovědnost za související přestupek řidiče vozidla. Lhůta pro potrestání fyzické osoby coby pachatele správního deliktu by se totiž překrývala s dobou, po kterou správní orgán projednává přestupek řidiče, a to na rozdíl od delší lhůty, kterou by měl na projednání správních deliktů právnických a podnikajících fyzických osob podle téhož ustanovení. Všechny osoby (fyzická osoba nepodnikající, osoba právnická či fyzická podnikající) tíží stejná povinnost; poruší-li ji, hrozí jim postih za stejný správní delikt (§ 125f odst. 1) a pokuta podle stejného ustanovení (§ 125f odst. 3). Není tak důvod, aby otázka zániku odpovědnosti za tento správní delikt byla pro různé druhy osob řešena rozdílně.[11]
Soud tedy shrnul, že původní odkaz na § 125d byl formálně nesmyslný a lze logicky dovodit, že zákonodárce chtěl ve skutečnosti odkázat na § 125f. Nebylo ani namístě, aby fyzické osobě nepodnikající svědčila kratší lhůta pro zánik odpovědnosti. Proto se neměla užít analogie podle přestupkového zákona, ale analogie ke lhůtě pro zánik odpovědnosti za správní delikt podle zákona o silničním provozu. S ohledem na proces, při němž je třeba nejprve zjišťovat pachatele přestupku, je tato lhůta i přiměřená.
Závěr
Za jediný možný přijatelný výklad lze považovat názor Nejvyššího správního soudu prezentovaný v posledně citovaném rozsudku a to z následujících důvodů:
Toto ustanovení obsahuje celkem tři zásady, jimiž se musí správní orgány ve své činnosti řídit. Jsou jimi zásada ochrany veřejného zájmu, zásada nestranného postupu správních orgánů a rovného přístupu k dotčeným osobám a zásada předvídatelnosti nebo jinak zásada ochrany legitimního očekávání či ještě jinak řečeno zásada oprávněné důvěry v postupy orgánů veřejné správy.[13]
Jako příklad uveďme jednotlivce, který je provozovatelem dvou vozidel (jednoho jako podnikající fyzická osoba a jednoho jako osoba fyzická), a obě vozidla jsou před dnem 7. 11. 2014 zaparkována na chodníku. V souvislosti s výše zmíněnou zásadou nelze, v případě, že nebude zjištěn řidič vozidla, jeden správní delikt provozovatele dle § 125f projednat v prekluzivní lhůtě čtyř let a druhý ve lhůtě jednoroční.
Příhodný je také závěr Městského soudu v Praze citovaný v rozsudku Nejvyššího správního soudu: „Městský soud k tomu uvedl, že právní řád zná širokou a různorodou škálu správních deliktů (přestupky, jiné správní delikty fyzických osob postihované za zavinění, správní delikty právnických a fyzických osob postihované bez ohledu na zavinění, správní delikty disciplinární, pořádkové ad.) a pro každý druh deliktů jsou stanoveny zvláštní podmínky pro vyvození odpovědnosti. Tato skutečnost nenarušuje princip rovnosti před zákonem, neboť všechny subjekty mají stejné postavení a podrobují se stejným zákonným podmínkám. Vystupují-li fyzické osoby jako podnikatelé nebo provozovatelé kvalifikovaných činností, mají řadu povinností odlišných od běžných povinností občana, odpovědnost vůči nim je vyvozována bez ohledu na zavinění a také se nemohou dovolávat krajní nouze, upravené v zákoně o přestupcích. Stanovení rozdílných podmínek odpovědnosti pro rozdílné druhy správních deliktů nezakládá bez dalšího nerovnost subjektů před zákonem.”[14]
Vzhledem k tomu, že se jedná o speciální skupinu správních deliktů, konkrétně jiných správních deliktů postihovaných bez ohledu na zavinění, musí mít všechny tyto subjekty rovné postavení. Pokud by zákonodárce zamýšlel, aby fyzické osoby měly speciální postavení, uvedl by, že by se v případě porušení § 10 zákona o silničním provozu fyzickou osobou nejednalo o správní delikt provozovatele, ale o přestupek provozovatele, jak je tomu např. v § 125c odst. 2 a § 125d odst. 1 písm. f).
„Fyzická osoba se dopustí jako provozovatel vozidla přestupku tím, že v rozporu s § 10 odst. 1 písm. d) přikáže nebo svěří samostatné řízení vozidla osobě, o níž nezná údaje potřebné k určení její totožnosti.”[15]
„Právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že jako provozovatel vozidla v rozporu s § 10 odst. 1 písm. d) přikáže řízení vozidla nebo svěří vozidlo osobě, o níž nezná údaje potřebné k určení její totožnosti.”[16]
Na základě teologického výkladu lze dovodit, že úmysl zákonodárce byl od počátku takový, že se lhůta dle ust. § 125 odst. 3 měla vždy vztahovat také na správní delikty fyzických osob dle ust. § 125f, a touto novelizací došlo pouze k explicitnímu vyjádření tohoto úmyslu.
„In dubio mitius“ představuje zásadu, že v pochybnostech se má rozhodovat mírněji. V posuzované věci však s ohledem na zásadu rovnosti a úmysl zákonodárce k žádným pochybnostem ani možnosti dvojího výkladu nedošlo, respektive dojít nemělo, a proto aplikace této zásady není na místě.
K problematice nadužívání zásady „In dubio mitius“ se také vyjádřil Jakub Camrda: „ … jednak i správní soudy musí podle mého názoru hledat spravedlivou rovnováhu (onu proporcionalitu) mezi individuálními právy a veřejným zájmem či veřejnému statkem, k jehož ochraně má v souladu s ústavním pořádkem konkrétní veřejnoprávní úprava a z ní vycházející rozhodovací činnost příslušného správního orgánu sloužit. Jednotlivci tak mají mít práva, která jim podle zákona a ústavního pořádku náleží, a ty mají také nezávislé soudy chránit, a ne abychom nepřiměřeným soudcovským aktivismem vymýšleli práva nová, navíc taková, která mohou činnost veřejné správy v některých případech vážně ohrozit či dokonce paralyzovat.”[18]
Po posouzení všech okolností mající vliv na danou problematiku lze uzavřít, že i na správní delikty fyzických osob dle § 125f spáchaných do 6. 11. 2014 se použije prekluzivní lhůta stanovena v § 125e odst. 3 zákona o silničním provozu. Užití analogie zákona o přestupcích nepřichází v úvahu zejména z toho důvodu, že by došlo prolomení zásady rovnosti a nebyl by respektován úmysl zákonodárce. Ze stejného důvodu se nepřistoupí k aplikaci zásady „in dubio mitius“ a k použití metodiky Ministerstva dopravy.
- Do 6. 11. 2014
(5) Na odpovědnost za jednání, k němuž došlo při podnikání fyzické osoby nebo v přímé souvislosti s ním, se vztahují ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu právnické osoby; obdobně to platí pro odpovědnost fyzické osoby za správní delikt podle § 125d.[1]
- Od 7. 11. 2014 do 30. 6. 2017
(5) Na odpovědnost za jednání, k němuž došlo při podnikání fyzické osoby nebo v přímé souvislosti s ním, se vztahují ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu právnické osoby; obdobně to platí pro odpovědnost fyzické osoby za správní delikt podle § 125f.[2]
- Od 1. 7. 2017 – spácháno do 30. 6. 2017
- Od 1. 7. 2017 – spácháno od 1. 7. 2017
Dle § 125e odst. 3 zákona o silničním provozu ve znění účinném do 6. 11. 2014 odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže o něm příslušný orgán nezahájil řízení do 2 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 4 let ode dne, kdy byl spáchán. Na něj navazuje odst. 5, dle kterého na odpovědnost za jednání, k němuž došlo při podnikání fyzické osoby nebo v přímé souvislosti s ním, se vztahují ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu právnické osoby; obdobně to platí pro odpovědnost fyzické osoby za správní delikt podle § 125d. Ustanovení § 125d ve znění účinném v rozhodném období definovalo určité správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob. Teprve s účinností od 7. 11. 2014 byl § 125e odst. 5 zákona o silničním provozu novelizován (zákonem 230/2014 Sb.) tak, že zní: Na odpovědnost za jednání, k němuž došlo při podnikání fyzické osoby nebo v přímé souvislosti s ním, se vztahují ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu právnické osoby; obdobně to platí pro odpovědnost fyzické osoby za správní delikt podle § 125f.
Dne 1. 7. 2017 nabyl účinnosti zákon 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, a byla zrušena ustanovení upravující prekluzivní lhůtu v zákonu o silničním provozu, tedy § 125e. Nová právní úprava obsahuje speciální ustanovení tykající se běhu lhůt u správních deliktů spáchaných před účinností tohoto zákona, přičemž odpovědnost za tyto delikty nezanikne dříve, než by uplynula lhůta podle dosavadní právní úpravy. Z tohoto přechodného ustanovení plyne, že u správních deliktů provozovatele spáchaných před 1. 7. 2017 platí lhůty pro zánik odpovědnosti upravených v ustanovení § 125e zákona o silničním provozu. Až u správních deliktů (nyní přestupků) provozovatele vozidla spáchaných za účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich činí promlčecí doba 1 rok. Dochází však k přerušení této doby, především z důvodu oznámení o zahájení řízení o přestupku a vydání rozhodnutí. Odpovědnost za přestupek zaniká nejpozději 3 roky od jeho spáchání.
Stěžejní otázkou týkající se předmětné úpravy je to, jaká prekluzivní lhůta se užije na správní delikty podle § 125f zákona o silničním provozu, které byly spáchány před účinnosti novely zákona, tedy do 6. 11. 2014. V praxi se můžeme setkat se dvěma variantami. První možností je užití analogie dle zákona o přestupcích. Druhou variantou je užití § 125e odst. 3 zákona o silničním provozu.
K variantě užití analogie zákona o přestupcích se také přiklonilo Ministerstvo dopravy ve své tehdejší metodice: „Správní delikt provozovatele vozidla nelze projednat, uplynula-li ode dne spáchání projednávaného přestupku doba delší než 1 rok. Tuto analogii § 20 odst. 1 zákona o přestupcích doporučujeme uplatnit v souladu se zásadou správního řízení „In dubio mitius”.”[6]
V této metodice však již nebylo upraveno, zda tento názor uplatnit u všech správních deliktů dle § 125f, které byly spáchány před 7. 11. 2014, nebo jen u těch, o kterých bylo v tomto období rozhodováno.
Judikatura krajských soudů
Krajský soud v Hradci Králové uvedl, že metodika byla v té době aktuální vzhledem k tomu, že zákon o silničním provozu neupravoval zánik odpovědnosti za tento správní delikt. Stalo se tak až přijetím zákona 230/2014 Sb. I když došlo ke spáchání správního deliktu před účinností tohoto zákona, nebyl porušen princip ochrany důvěry občanů v právo a s tím související princip zákazu zpětné účinnosti (retroaktivity), který je v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod vymezen ve vztahu k posouzení trestnosti jednání, nikoliv k posouzení doby, po kterou lze trestný čin stíhat. Soud dovodil, že i před nabytím účinnosti novely bylo jednání z hlediska trestnosti upraveno (tj. nikoliv z hlediska posouzení doby, po kterou lze postihnout žalobce za tento delikt), a odmítl, že i po nabytí účinnosti zákona 230/2014 Sb. bylo možné jednoroční lhůtu aplikovat. Prodloužení lhůty považuje i s přihlédnutím k zásadě právní jistoty a legitimního očekávání za únosné.[7]
Z citovaného rozsudku lze dovodit názor soudu, že metodika se nepoužila, pokud k projednávání správního deliktu a rozhodování o něm došlo až po účinnosti zákona 230/2014 Sb., tj. od 7. 11. 2014.
Příhodné je také citovat další rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové: Za situace, kdy zákonodárce v rozhodném období výslovně zakotvil možnost využití § 125e odst. 3 pouze na správní delikty dle § 125f téhož zákona spáchané osobami právnickými či podnikajícími osobami fyzickými, je nutné stanovit lhůtu pro zánik odpovědnosti u správních deliktů spáchaných dle § 125f ostatními fyzickými osobami za použití analogie zákona. Nejpřiléhavější se jeví postupovat v analogii se zákonem o přestupcích, protože jedním z definičních znaků správního deliktu provozovatele je, že porušení povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazuje znaky přestupku. Rovněž společenská nebezpečnost přestupku a tohoto typu správního deliktu je prakticky shodná, blízké jsou si i druhy a výše sankcí. Aplikace zásady „in dubio mitius“ má jednoznačnou přednost před případným porušením rovnosti různých skupin provozovatelů vozidel ohledně délky doby pro zánik odpovědnosti za správní delikt. Na této úvaze nic nemění skutečnost, že novelou ustanovení § 125e odst. 5 zákonodárce danou mezeru v zákoně odstranil tak, že lhůty pro zánik odpovědnosti ponechal ve stejné délce u všech skupin jejich pachatelů.[8]
Krajský soud v Hradci Králové je jednotný v názoru, že metodika se vztahovala jen na správní delikty provozovatelů jako fyzických osob. V tomto rozsudku však zaujímá stanovisko, že jednoroční prekluzivní lhůta se užije na všechny správní delikty dle § 125f spáchané do 6. 11. 2014 bez ohledu na to, kdy je o nich rozhodováno.
Závěrem rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 2. 3. 2017. Jestliže zákon o silničním provozu neobsahuje lhůtu, podle které je možné ukládat fyzické osobě pokutu za správní delikt dle § 125f, je třeba tuto lhůtu dovodit způsobem, který je přiměřený. Podle přesvědčení zdejšího soudu vyvstala nutnost využití analogie iuris právě v nyní posuzované věci. Nejbližším právním předpisem pro ukládání pokuty za správní delikt fyzické osoby (provozovatele vozidla) je zákon o přestupcích, neboť tento zákon alespoň částečně „kodifikuje“ správní trestání fyzických osob. Za použití analogie iuris, a to nikoli v neprospěch pachatele, je tedy prekluzivní lhůta pro projednání správního deliktu provozovatele vozidla dle § 125f zákona o silničním provozu jeden rok. [9]
Názory soudů jsou jednotné v otázce užití analogie zákona o přestupcích na správní delikty provozovatelů dle § 125f jakožto fyzických osob. Rozcházejí se však v problematice, zda tento názor uplatnit u všech správních deliktů dle § 125f, které byly spáchány před 7. 11. 2014, nebo jen u těch, o kterých bylo v tomto období rozhodováno.
Judikatura Nejvyššího správního soudu
Nejvyšší správní soud se touto problematikou zabýval ve dvou rozsudcích. Nejprve uvedl, že pokud jednoletá lhůta pro zánik odpovědnosti dle zákona o přestupcích běžela i v okamžiku účinnosti novelizačního předpisu, bylo možné při neexistenci přechodných ustanovení a obecné zásadě nepravé retroaktivity procesních norem na danou situaci aplikovat novou právní normu. Přičemž není dotčeno legitimní očekávání účastníka a jsou dodržena ústavně garantovaná práva.[10]
V tomto případě se jednalo o správní delikt provozovatele jako fyzické osoby. Nejvyšší správní soud uznal užití analogie zákona o přestupcích a za rozhodující kritérium považoval to, zda tato jednoroční lhůta běžela i za účinnosti novelizačního předpisu, tedy dne 7. 11. 2014.
V dalším rozsudku Nejvyšší správní soud uznal, že právní úprava byla nejasná a působila nejednotnost v rozhodování. Text § 125e odst. 5 tak zmínkou o § 125d v souvislosti s fyzickými osobami nepodnikajícími vytvářel dojem, že i taková osoba se může dopustit deliktu podle § 125d (což ale není přijatelný výklad, protože nadpis a obsah § 125d takový závěr popírají). V novele změnil zákonodárce původní zmínku o „§ 125d“ na „§ 125f“, což v důvodové zprávě okomentoval jako „legislativně technickou úpravu“. Podle soudu tím napravil chybu v psaní, protože odkaz v § 125e odst. 5 měl od počátku mířit k § 125f. Obvykle se jednání porušující normy správního práva dělí na přestupky (které páchají fyzické osoby nepodnikající) a správní delikty (které páchají právnické osoby a fyzické osoby podnikající); k odpovědnosti za přestupek je třeba zavinění a postihy za přestupky bývají nižší. V případě § 125f ale zákonodárce záměrně sloučil právnické i fyzické osoby do jedné kategorie. Není důvod jakkoli zmírňovat tuto odpovědnost právě u fyzických osoby nepodnikajících. Smyslem části poslední věty za středníkem v § 125e odst. 5 tedy je a vždy bylo vztáhnout pravidla o odpovědnosti právnických osob i na fyzické osoby nepodnikající. Jediným ustanovením v celém zákoně, které upravuje právě takový typ protiprávního jednání fyzických osob nepodnikajících, byl a je § 125f. I když tedy § 125e odst. 5 nesmyslně odkazoval na § 125d, šlo o „překlep“ a ve skutečnosti měl odkaz mířit k § 125f. Z § 125f odst. 4 pak vyplývá subsidiarita odpovědnosti za správní delikt provozovatele vozidla vůči odpovědnosti za přestupek. To znamená, že správní orgán nejprve musí zjišťovat pachatele přestupku a až následně je oprávněn zaměřit se na postih provozovatele vozidla za správní delikt. Bylo by tak proti koncepci právní úpravy, pokud by odpovědnost za něj zanikala pro fyzickou osobu ve stejné lhůtě jako odpovědnost za související přestupek řidiče vozidla. Lhůta pro potrestání fyzické osoby coby pachatele správního deliktu by se totiž překrývala s dobou, po kterou správní orgán projednává přestupek řidiče, a to na rozdíl od delší lhůty, kterou by měl na projednání správních deliktů právnických a podnikajících fyzických osob podle téhož ustanovení. Všechny osoby (fyzická osoba nepodnikající, osoba právnická či fyzická podnikající) tíží stejná povinnost; poruší-li ji, hrozí jim postih za stejný správní delikt (§ 125f odst. 1) a pokuta podle stejného ustanovení (§ 125f odst. 3). Není tak důvod, aby otázka zániku odpovědnosti za tento správní delikt byla pro různé druhy osob řešena rozdílně.[11]
Soud tedy shrnul, že původní odkaz na § 125d byl formálně nesmyslný a lze logicky dovodit, že zákonodárce chtěl ve skutečnosti odkázat na § 125f. Nebylo ani namístě, aby fyzické osobě nepodnikající svědčila kratší lhůta pro zánik odpovědnosti. Proto se neměla užít analogie podle přestupkového zákona, ale analogie ke lhůtě pro zánik odpovědnosti za správní delikt podle zákona o silničním provozu. S ohledem na proces, při němž je třeba nejprve zjišťovat pachatele přestupku, je tato lhůta i přiměřená.
Závěr
Za jediný možný přijatelný výklad lze považovat názor Nejvyššího správního soudu prezentovaný v posledně citovaném rozsudku a to z následujících důvodů:
- Zásada rovnosti
Toto ustanovení obsahuje celkem tři zásady, jimiž se musí správní orgány ve své činnosti řídit. Jsou jimi zásada ochrany veřejného zájmu, zásada nestranného postupu správních orgánů a rovného přístupu k dotčeným osobám a zásada předvídatelnosti nebo jinak zásada ochrany legitimního očekávání či ještě jinak řečeno zásada oprávněné důvěry v postupy orgánů veřejné správy.[13]
Jako příklad uveďme jednotlivce, který je provozovatelem dvou vozidel (jednoho jako podnikající fyzická osoba a jednoho jako osoba fyzická), a obě vozidla jsou před dnem 7. 11. 2014 zaparkována na chodníku. V souvislosti s výše zmíněnou zásadou nelze, v případě, že nebude zjištěn řidič vozidla, jeden správní delikt provozovatele dle § 125f projednat v prekluzivní lhůtě čtyř let a druhý ve lhůtě jednoroční.
Příhodný je také závěr Městského soudu v Praze citovaný v rozsudku Nejvyššího správního soudu: „Městský soud k tomu uvedl, že právní řád zná širokou a různorodou škálu správních deliktů (přestupky, jiné správní delikty fyzických osob postihované za zavinění, správní delikty právnických a fyzických osob postihované bez ohledu na zavinění, správní delikty disciplinární, pořádkové ad.) a pro každý druh deliktů jsou stanoveny zvláštní podmínky pro vyvození odpovědnosti. Tato skutečnost nenarušuje princip rovnosti před zákonem, neboť všechny subjekty mají stejné postavení a podrobují se stejným zákonným podmínkám. Vystupují-li fyzické osoby jako podnikatelé nebo provozovatelé kvalifikovaných činností, mají řadu povinností odlišných od běžných povinností občana, odpovědnost vůči nim je vyvozována bez ohledu na zavinění a také se nemohou dovolávat krajní nouze, upravené v zákoně o přestupcích. Stanovení rozdílných podmínek odpovědnosti pro rozdílné druhy správních deliktů nezakládá bez dalšího nerovnost subjektů před zákonem.”[14]
Vzhledem k tomu, že se jedná o speciální skupinu správních deliktů, konkrétně jiných správních deliktů postihovaných bez ohledu na zavinění, musí mít všechny tyto subjekty rovné postavení. Pokud by zákonodárce zamýšlel, aby fyzické osoby měly speciální postavení, uvedl by, že by se v případě porušení § 10 zákona o silničním provozu fyzickou osobou nejednalo o správní delikt provozovatele, ale o přestupek provozovatele, jak je tomu např. v § 125c odst. 2 a § 125d odst. 1 písm. f).
„Fyzická osoba se dopustí jako provozovatel vozidla přestupku tím, že v rozporu s § 10 odst. 1 písm. d) přikáže nebo svěří samostatné řízení vozidla osobě, o níž nezná údaje potřebné k určení její totožnosti.”[15]
„Právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že jako provozovatel vozidla v rozporu s § 10 odst. 1 písm. d) přikáže řízení vozidla nebo svěří vozidlo osobě, o níž nezná údaje potřebné k určení její totožnosti.”[16]
- Záměr zákonodárce
Na základě teologického výkladu lze dovodit, že úmysl zákonodárce byl od počátku takový, že se lhůta dle ust. § 125 odst. 3 měla vždy vztahovat také na správní delikty fyzických osob dle ust. § 125f, a touto novelizací došlo pouze k explicitnímu vyjádření tohoto úmyslu.
- Zásada „in dubio mitius“
„In dubio mitius“ představuje zásadu, že v pochybnostech se má rozhodovat mírněji. V posuzované věci však s ohledem na zásadu rovnosti a úmysl zákonodárce k žádným pochybnostem ani možnosti dvojího výkladu nedošlo, respektive dojít nemělo, a proto aplikace této zásady není na místě.
K problematice nadužívání zásady „In dubio mitius“ se také vyjádřil Jakub Camrda: „ … jednak i správní soudy musí podle mého názoru hledat spravedlivou rovnováhu (onu proporcionalitu) mezi individuálními právy a veřejným zájmem či veřejnému statkem, k jehož ochraně má v souladu s ústavním pořádkem konkrétní veřejnoprávní úprava a z ní vycházející rozhodovací činnost příslušného správního orgánu sloužit. Jednotlivci tak mají mít práva, která jim podle zákona a ústavního pořádku náleží, a ty mají také nezávislé soudy chránit, a ne abychom nepřiměřeným soudcovským aktivismem vymýšleli práva nová, navíc taková, která mohou činnost veřejné správy v některých případech vážně ohrozit či dokonce paralyzovat.”[18]
Po posouzení všech okolností mající vliv na danou problematiku lze uzavřít, že i na správní delikty fyzických osob dle § 125f spáchaných do 6. 11. 2014 se použije prekluzivní lhůta stanovena v § 125e odst. 3 zákona o silničním provozu. Užití analogie zákona o přestupcích nepřichází v úvahu zejména z toho důvodu, že by došlo prolomení zásady rovnosti a nebyl by respektován úmysl zákonodárce. Ze stejného důvodu se nepřistoupí k aplikaci zásady „in dubio mitius“ a k použití metodiky Ministerstva dopravy.
Mgr. et Bc. Lenka Přichystalová
e-mail: lenka.prichystalova@centrum.cz
__________________________________________________
[1] § 125e zákona 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích ve znění účinném od 1. 8. 2011 do 6. 11. 2014.
[2] § 125e zákona 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích ve znění účinném od 7. 11. 2014.
[3] § 112 odst. 2 zákona 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.
[4] § 30 písm. a) zákona 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.
[5] § 32 zákona 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.
[6] Ministerstvo dopravy, odbor dopravně správní, Metodika, č. j.: 8/2016-160-OST/5.
[7] Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 27. 04. 2016, sp. zn. 52A 100/2015.
[8] Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. 2. 2016, sp. zn. 30 A 80/2015.
[9] Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 2. 3. 2017, sp.zn. 62 A 205/2015.
[10] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2017, sp. zn. 3 As 114/2016.
[11] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 6. 2017, sp. zn. 10 As 308/2016.
[12] § 2 odst. 4 zákona 500/2004 Sb., správní řád.
[13] VEDRAL, Josef. Správní řád komentář, II. aktualizované a rozšířené vydání, s. 101-102.
[14] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, sp. zn. 8 As 29/2007.
[15] § 125c odst. 2 zákona 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
[16] § 125d odst. 1 písm. e) zákona 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
[17] Návrh zákona 230/2014 Sb. včetně důvodové zprávy. Sněmovní tisk 173/0, část č. 1/10 Novela zákona o silničním provozu - EU – RJ.
[18] CAMRDA, Jakub. Pochybnosti o výkladu v pochybnostech. jinepravo.cz [online]. Publikováno 14. 2. 2011.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
