16. 7. 2018
ID: 107887
Zákon o zpravodajských službách České republiky. Zákon o Bezpečnostní informační službě. Zákon o Vojenském zpravodajství. Komentář
Zákon o zpravodajských službách (zákon 153/1994 Sb.), zákon o Bezpečnostní informační službě (zákon 154/1994 Sb.) a zákon o Vojenském zpravodajství (zákon 289/2005 Sb.) jsou primárními zákony, které v České republice upravují činnost zpravodajských služeb. Tyto zákony jsou relativně nedávného data a při svém vzniku se snažily dostát své úloze ochrany bezpečnosti dovnitř i navenek v moderním demokratickém státě. Komentář stručně informuje o transformaci zpravodajských služeb do současné podoby a plynule přechází do výkladu jednotlivých ustanovení daných zákonů. Autoři se dané problematice věnují jak na pedagogické, tak na praktické úrovni, a díky nim tak vznikl ucelený výklad této problematiky. Právní stav komentáře je k 1. 1. 2018.
Zákon o zpravodajských službách České republiky. Zákon o Bezpečnostní informační službě. Zákon o Vojenském zpravodajství. Komentář
Autor: Ladislav Pokorný, Jiří Chrobák, Martin Fliegel
Praha, Wolters Kluwer ČR, 2018
Publikaci je možné zakoupit >>> zde.
Ukázka z publikace
ZÁKON O ZPRAVODAJSKÝCH SLUŽBÁCH ČESKÉ REPUBLIKY
153/1994 Sb., ze dne 7. července 1994
ve znění zákona
118/1995 Sb., 53/2004 Sb., 290/2005 Sb., 530/2005 Sb., 80/2006 Sb., 342/2006 Sb., 250/2008 Sb., 274/2008 Sb., 218/2009 Sb., 227/2009 Sb., 357/2011 Sb., 254/2012 Sb., 170/2013 Sb., 186/2013 Sb., 64/2014 Sb., 204/2015 Sb., 219/2015 Sb., 51/2016 Sb., 251/2017 Sb. a 325/2017 Sb.
Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky:
Úvodní ustanovení
§ 1
(Působnost zákona)
(1) Tento zákon upravuje zejména postavení, působnost, koordinaci, spolupráci a kontrolu zpravodajských služeb České republiky (dále jen „zpravodajské služby“), ukládání úkolů zpravodajským službám, podávání zpráv těmito službami a poskytování informací zpravodajským službám.
(2) Používání specifických prostředků získávání informací a vedení evidencí obsahujících údaje o osobách Bezpečnostní informační službou a Vojenským zpravodajstvím, jakož i postavení příslušníků zpravodajských služeb a jejich služební poměry upravují zvláštní zákony1).
Zákon 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů.
K odst. 1
Úvodním ustanovením zákon vymezuje a specifikuje předmět právní úpravy jím provedené. Tím je základní vymezení postavení a činnosti zpravodajských služeb České republiky a úprava stěžejních institutů charakterizujících a upravujících mandát zpravodajských služeb České republiky. Upravuje tedy jejich postavení v systému státních orgánů a vymezení jejich působnosti. Konkrétně tedy postavení, působnost, koordinaci, spolupráci, kontrolu, ukládání úkolů zpravodajským službám a podávání zpráv zpravodajskými službami a poskytování informací zpravodajským službám. Okruh svěřených oprávnění a postavení jejich příslušníků pak svěřuje zvláštním zákonům – viz odst. 2. Zastřešuje právní úpravu všech tří zpravodajských služeb České republiky – Bezpečnostní informační služby (dále jen „BIS“), Úřadu pro zahraniční styky a informace (dále jen „ÚZSI“) a Vojenského zpravodajství (dále jen „VZ“). V době svého vzniku byl proto označován za „střechový zákon“. Před jeho účinností byla problematika zpravodajských služeb upravena jen dílčím způsobem, a to pouze zákonem o BIS ČR a zákonem o VOZ. Upraveno tedy bylo pouze postavení a činnost zpravodajských služeb s vnitřní působností. Tímto zákonem tedy bylo poprvé v historii u nás komplexně upraveno postavení a činnost zpravodajských služeb, a vůbec poprvé se tak stalo v případě zpravodajských služeb s vnější působností – Úřadu pro zahraniční styky a informace a Vojenské zpravodajské služby, ty dosud fungovaly bez zákonné právní úpravy.
K odst. 2
Zpravodajské služby jsou oprávněny používat specifické prostředky získávání informací a vést evidence obsahující údaje o osobách. Právní úprava jejich používání, resp. vedení evidencí Bezpečnostní informační službou a Vojenským zpravodajstvím je provedena zvláštními zákony. Těmi jsou v případě BIS zákon o BIS a v případě VZ zákon o VZ. Obdobná oprávnění ÚZSI jsou upravena přímo v tomto zákoně – v § 18 a § 19.
Postavení příslušníků zpravodajských služeb a jejich služební poměry upravují zákon o BIS, zákon o VZ, zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, pokud jde o služební poměr příslušníků BIS a ÚZSI, pokud jde o služební poměr příslušníků VZ pak zákon o vojácích z povolání.
Související ustanovení:
§ 2 – postavení zpravodajských služeb, § 3 – výčet a organizační a rozpočtové začlenění zpravodajských služeb, § 4 – ředitelé zpravodajských služeb, § 5 – působnost zpravodajských služeb, § 7 – odpovědnost za činnost zpravodajských služeb a jejich koordinaci, § 8 – podávání zpráv zpravodajskými službami a ukládání úkolů zpravodajským službám, § 9 – spolupráce zpravodajských služeb České republiky, § 10 – spolupráce se zpravodajskými službami cizí moci, § 11 – poskytování informací státními orgány, § 11a – poskytování informací bankami, § 11b – poskytování informací zpravodajským službám, § 12 – kontrola zpravodajských služeb, § 13 – kontrola hospodaření s majetkem a plnění státního rozpočtu, § 13a – jiná veřejnoprávní kontrola
Související předpisy:
§ 2–5 zák. o BIS, – § 2–5 zák. o VZ, – zák. o služeb. poměru, – zák. o vojácích z povolání
Literatura:
MICHÁLEK, L., STIERANKA, J., POKORNÝ, L., MAREK, M. Zpravodajství a zpravodajské služby. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013.
POKORNÝ, L. Zpravodajské služby. Praha: Auditorium, 2012.
Zpravodajské služby
§ 2
(Postavení zpravodajských služeb)
Zpravodajské služby jsou státní orgány pro získávání, shromažďování a vyhodnocování informací (dále jen „zabezpečování informací“) důležitých pro ochranu ústavního zřízení, významných ekonomických zájmů, bezpečnost a obranu České republiky.
K § 2
Tímto ustanovením je vymezeno postavení zpravodajských služeb a jejich obecný mandát. Vyjadřuje zvláštní charakter zpravodajských služeb jako státních orgánů svého druhu. Předmětem činnosti zpravodajských služeb není, jako je tomu v případě ostatních státních orgánů, rozhodovat o právech a povinnostech jiných subjektů, a vydávat individuální právní akty, akty aplikace práva, nýbrž zabezpečovat informace důležité pro bezpečnost státu (národní bezpečnost), tedy takové, které jsou důležité pro ochranu ústavního zřízení, významných ekonomických zájmů, bezpečnost a obranu České republiky. Jejich činnost tedy spočívá v získávání, shromažďování a vyhodnocování takovýchto informací. Zákon zde zároveň pro tuto činnost zavádí legislativní zkratku „zabezpečování informací“, pod níž je vždy v dalším jejím použití nutno chápat všechny tyto činnosti. Postup spočívající v provádění těchto činností je označován jako tzv. zpravodajský cyklus, který postihuje postupný proces začínající identifikací informační potřeby, pokračující získáváním informací a jejich vyhodnocováním a analyzováním, a který je završen poskytnutím zpravodajské informace oprávněným zákonným adresátům. Tyto jednotlivé činnosti tak mají zákonné vymezení a nejde o běžné činnosti uskutečňované kterýmkoli jednotlivcem (např. vyhodnocování jako běžná standardní součást myšlení a uvažování), ale o kvalifikovanou a zákonem determinovanou činnost, která tak získává kvalifikovaný charakter.
Charakter a účel existence a činnosti zpravodajských služeb je na tomto místě stanoven společně pro všechny zpravodajské služby České republiky bez ohledu na jejich konkrétní zaměření, tedy zda jde o zpravodajskou službu civilní či vojenskou, vnitřní či vnější. Rozlišení oboru působnosti jednotlivých zpravodajských služeb s ohledem na jejich charakter je pak provedeno v ustanovení § 5 zákona.
Ochrana vnitřní a vnější bezpečnosti státu má zásadní význam pro ochranu hodnot a zájmů každého státu. Proto jsou zpravodajské služby standardní součástí systému orgánů každého státu a jedním z atributů jeho suverenity. Zpravodajské služby předvídají hrozby směřující proti národní bezpečnosti, předcházejí jim a poskytují ochranu před nimi, poskytují oprávněným adresátům (ústavním a dalším státním orgánům) informační servis, který jim umožňuje na tyto hrozby adekvátně reagovat. Zpravodajské služby tak slouží jako prostředky ochrany bezpečnosti státu dovnitř i navenek, a vytvářejí nepostradatelnou součást legitimní sebeobrany demokratického právního státu.
Zpravodajské služby jsou jedním ze subjektů bezpečnosti státu, jsou zřízeny státem, státem financovány a mají vymezenu působnost a okruh oprávnění, přiznaný jim k zajištění plnění úkolů vyplývajících z jejich působnosti. Vzhledem k absenci nařizovací činnosti se pak obecně u zpravodajských služeb nejeví jako vhodné a přiléhavé hovořit o pravomoci, nýbrž pouze o možnosti využívat určitá zákonem specifikovaná oprávnění. Označení „pravomoc“ implikuje výkonná oprávnění spojená s rozhodovací činností státního orgánu, což v případě zpravodajské činnosti zpravodajských služeb ČR neplatí.
Zpravodajskými službami se rozumí státní orgány, které jsou zřízeny za účelem získávání, shromažďování a vyhodnocování informací z bezpečnostní oblasti vymezené působností stanovenou příslušnou legislativou, a jejich poskytování oprávněným adresátům – příslušným ústavním činitelům (politickým představitelům), případně dalším státním orgánům, které jim má napomáhat k vytvoření relevantních závěrů a přijetí co možná nejlepších rozhodnutí.
Zpravodajské služby jsou specifickým druhem státních orgánů, jsou však standardní součástí systému orgánů každého státu a jsou jedním z atributů jeho suverenity. Specifický charakter zpravodajských služeb lze spatřovat především:
Poslání zpravodajských služeb lze vymezit jednak obsahově (věcně), jednak formou. Obsahově (věcně) jde o podporu životně důležitých funkcí státu, zajišťujících trvání ústavních hodnot, obranu proti násilnému napadení a zabezpečení proti hrozbám politického, ekonomického či anticivilizačního charakteru (viz Důvodová zpráva k § 2 zák. o zprav. službách). Jejich cílem a posláním je chránit stát a společnost tím, že ústavním činitelům a dalším státním orgánům opatřují včasné, objektivní a kvalitní zpravodajské informace v oboru své působnosti.
Formou, jejímž prostřednictvím se uplatňuje poslání zpravodajských služeb, je práce s informacemi, tedy informační servis příslušným oprávněným adresátům. Ten má v zásadě dvě podoby – jednak jako důležitý zdroj kvalifikovaných podkladů pro tvorbu bezpečnostní politiky státu, tedy podávání zpráv o činnosti prezidentu republiky a vládě (podle § 8 odst. 1 a 2), jednak jako zdroj informací při průběžném zvládání bezpečnostní situace v zemi, tedy předávání státním a policejním orgánům informací o zjištěních, která náleží do oboru jejich působnosti, neohrozilo-li by to důležitý zájem sledovaný příslušnou zpravodajskou službou (podle § 8 odst. 3).
Zpravodajství lze chápat ve třech významech, a to jako znalost (informaci), jako organizaci (instituci) a jako aktivitu (srov. KENT, S. Strategic Intelligence for American World Policy. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1946).
Znalost (informace) jako produkt, je předmětem a výsledkem činnosti zpravodajských služeb. Zpravodajství samotné je pak možno zkoumat jednak ve smyslu institucionálním (tedy zpravodajské služby jako instituce), jednak jako činnost – aktivitu vyvíjenou touto institucí a organizační proces tuto činnost usměrňující (tedy tzv. zpravodajskou činnost).
Základním úkolem zpravodajských služeb je získávat, shromažďovat a vyhodnocovat (tzv. zabezpečovat) zpravodajské informace, a tyto poskytovat výkonné moci, v předstihu upozorňovat na existující hrozby, a tak umožnit přijetí opatření, která by je v souladu se zájmem státu eliminovala. Z těchto charakteristik pak vyplývá, že zpravodajské služby mají mezi státními orgány zvláštní postavení, plní funkce, které jiné státní orgány nemohou naplňovat, a pro jejich naplňování disponují specifickými prostředky zejména v oblasti získávání informací. Nejsou jim však přiznány žádné rozhodovací pravomoci spojené s vydáváním aktů aplikace práva ve vztahu k externím subjektům, které jsou pro státní orgány obecně charakteristické, a kterými obecně státní orgány disponují.
Zpravodajským službám je svěřen také úkol pečovat o ochranu utajovaných informací, zájmů státu, které by mohly být v této oblasti ohroženy, ale i o ochranu např. zdrojů svých informací – explicite např. osob jednajících v jejich prospěch. Jejich činnost je založena na principu utajení, což mj. do určité míry limituje i obsah právní úpravy např. v oblasti jejich vnější kontroly.
Mezi zpravodajskými službami lze rozlišovat zpravodajské služby vnitřní a vnější (z hlediska územní působnosti), a služby civilní a vojenské (z hlediska působnosti věcné). Vnitřní služby [služby s vnitřní působností, označované též jako bezpečnostní, kontrarozvědné, defenzivní – security (intelligence) services] se zaměřují převážně na vnitřní bezpečnost státu, na hrozby vnitrostátního původu a z nich plynoucí rizika. (Označení vnitřních služeb jako „kontrarozvědek“, jakkoli je frekventované, nelze považovat za správné, přesné a vypovídající o postavení a úkolech těchto služeb. Označení „kontrarozvědka“ zdůrazňuje pouze jednu z řady oblastí působnosti vnitřní zpravodajské služby – oblast týkající se zpravodajských služeb cizí moci.) Získávají informace o záměrech a činnostech, které se vyskytují na území vlastního státu, které mohou ohrozit ústavní pořádek, národní bezpečnost, svrchovanost, územní celistvost, významné ekonomické zájmy státu, utajované informace. Takovýmito činnostmi jsou mj. terorismus, činnost zpravodajských služeb cizí moci, organizovaný zločin, extremismus a jiné podoby ideologicky motivovaného násilí, apod. Jejich úkolem je jednak ochrana vlastních informací před cizími zpravodajskými službami, jednak získávání informací týkajících se vnitřní bezpečnosti státu. Vnější služby (služby s vnější působností, označované též jako rozvědné, ofenzivní – intelligence services) získávají informace o zahraničních zemích či pocházející ze zahraničí, usilují o zjištění úmyslů cizích států a v zahraničí působících nestátních subjektů, a podílejí se na hájení politických, hospodářských a obranných zájmů vlastní země v zahraničí. Úkolem vnějších služeb je tedy získávání, shromažďování a vyhodnocování informací ze zahraničí pro potřeby vedení zahraniční politiky vlastní vlády. Záběr činnosti vnějších služeb je podstatně širší než u služeb s vnitřní působností, jejich působnost bývá vymezena jen obecně a rámcově; jejich posláním je podpora bezpečnostní a zahraniční politiky, detekce zahraničních aktivit vytvářejících hrozbu bezpečnosti a národních zájmů, vedení informační války, podpora obranného plánování, podpora vojenských operací, ekonomické zpravodajství, podpora monitoringu (odzbrojovacích a jiných) smluv a dohod.
Civilní služby se zabývají širokým spektrem politických, bezpečnostních a ekonomických problematik, s výjimkou problematik vojenských a obranných. Vojenské služby se zabývají problematikami, které se týkají obranyschopnosti země, obranným průmyslem, různými aspekty vojenství a utajovanými informacemi v oblasti obrany.
Zpravodajské služby jako instituce bývají řazeny mezi tzv. veřejné sbory, resp. bezpečnostní sbory (viz zákon o služebním poměru, hovoříme-li o civilních zpravodajských službách), resp. ozbrojené bezpečnostní sbory (viz čl. 3 úst. zák. o bezpečnosti ČR).
Z hlediska institucionálního rámce zpravodajských služeb lze rozlišovat:
Ve většině zemí jsou zpravodajské služby samostatné instituce, které jsou oddělené od ostatních policejních a bezpečnostních sil. Takto je jejich postavení upraveno i v České republice. V některých zemích se však na vnitřní zpravodajské služby vztahuje legislativa týkající se policie, tyto jsou pak upraveny jako jedno z mnoha specializovaných odvětví obecných policejních sil.
Z hlediska vytváření rozpočtu jsou rozpočty zpravodajských služeb často součástí rozpočtových kapitol příslušných ministerstev, v jejichž struktuře jsou zařazeny. Výše rozpočtu pak není veřejně dostupná. V České republice je to případ Úřadu pro zahraniční styky a informace a Vojenského zpravodajství. Bezpečnostní informační služba má samostatnou kapitolu státního rozpočtu.
Zpravodajské služby v různých zemích se od sebe odlišují, a to často i významně a v podstatných náležitostech, jakými jsou působnost, funkce i druhy a rozsah oprávnění jim svěřených k naplňování úkolů v oboru jim vymezené působnosti. To je odrazem odlišné historické zkušenosti a vývoje v konkrétních zemích. Zpravodajství není izolovanou aktivitou, je integrální součástí vládnutí a reflektuje charakter národních ústav společenství, jejichž je součástí. Pro způsob řešení postavení zpravodajských služeb v jednotlivých zemích je významný nejen ústavní systém, ale i tradice, zvyklosti i jiné okolnosti.
Česká právní úprava vychází ze zásady důsledného oddělení informační funkce od funkce výkonné (policejně represivní) – tedy z tzv. oddělovacího imperativu, který znamená jednoznačné oddělení zpravodajské a policejní činnosti, z čehož pak vyplývá absence jakýchkoli výkonných pravomocí policejního typu. Zpravodajské služby nepatří mezi orgány typu law enforcement, nejsou orgány vynutitelnosti / vymahatelnosti práva. Právo Evropské unie neobsahuje žádné normy, kterými by byla limitována regulace úprav zpravodajských služeb v jednotlivých státech EU. Na základě toho byly při přípravě návrhu tohoto zákona vzaty v úvahu (porovnány) pouze některé národní právní úpravy bezpečnostního zpravodajství zemí Evropské unie, zejména právní úpravy Spolkové republiky Německo a Nizozemí (viz důvodová zpráva k zákonu).
Související ustanovení:
§ 1 – působnost zákona, § 3 – výčet a organizační a rozpočtové začlenění zpravodajských služeb, § 5 – působnost zpravodajských služeb
Související předpisy:
zák. o BIS, – zák. o VZ, – kompetenční zákon
Literatura:
Důvodová zpráva k zákonu o zpravodajských službách.
HERMAN, M. Intelligence Services in the Information Age. London: Frank Cass Publishers, 2001.
MATES, P., ŠKODA, J., VAVERA, F. Veřejné sbory. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 1.
POKORNÝ, L. Zpravodajské služby, jejich působnost a oprávnění. Bezpečnostní teorie a praxe, 2012, č. 2, s. 95–108.
ZETOCHA, K. Úvod do studia zpravodajských služeb. Vojenské rozhledy. Teoretický časopis Armády ČR, 2006, č. 1.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
Autor: Ladislav Pokorný, Jiří Chrobák, Martin Fliegel
Praha, Wolters Kluwer ČR, 2018
Publikaci je možné zakoupit >>> zde.
Ukázka z publikace
ZÁKON O ZPRAVODAJSKÝCH SLUŽBÁCH ČESKÉ REPUBLIKY
153/1994 Sb., ze dne 7. července 1994
ve znění zákona
118/1995 Sb., 53/2004 Sb., 290/2005 Sb., 530/2005 Sb., 80/2006 Sb., 342/2006 Sb., 250/2008 Sb., 274/2008 Sb., 218/2009 Sb., 227/2009 Sb., 357/2011 Sb., 254/2012 Sb., 170/2013 Sb., 186/2013 Sb., 64/2014 Sb., 204/2015 Sb., 219/2015 Sb., 51/2016 Sb., 251/2017 Sb. a 325/2017 Sb.
Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky:
Úvodní ustanovení
§ 1
(Působnost zákona)
(1) Tento zákon upravuje zejména postavení, působnost, koordinaci, spolupráci a kontrolu zpravodajských služeb České republiky (dále jen „zpravodajské služby“), ukládání úkolů zpravodajským službám, podávání zpráv těmito službami a poskytování informací zpravodajským službám.
(2) Používání specifických prostředků získávání informací a vedení evidencí obsahujících údaje o osobách Bezpečnostní informační službou a Vojenským zpravodajstvím, jakož i postavení příslušníků zpravodajských služeb a jejich služební poměry upravují zvláštní zákony1).
1)
Zákon 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon 289/2005 Sb., o Vojenském zpravodajství.Zákon 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů.
K odst. 1
Úvodním ustanovením zákon vymezuje a specifikuje předmět právní úpravy jím provedené. Tím je základní vymezení postavení a činnosti zpravodajských služeb České republiky a úprava stěžejních institutů charakterizujících a upravujících mandát zpravodajských služeb České republiky. Upravuje tedy jejich postavení v systému státních orgánů a vymezení jejich působnosti. Konkrétně tedy postavení, působnost, koordinaci, spolupráci, kontrolu, ukládání úkolů zpravodajským službám a podávání zpráv zpravodajskými službami a poskytování informací zpravodajským službám. Okruh svěřených oprávnění a postavení jejich příslušníků pak svěřuje zvláštním zákonům – viz odst. 2. Zastřešuje právní úpravu všech tří zpravodajských služeb České republiky – Bezpečnostní informační služby (dále jen „BIS“), Úřadu pro zahraniční styky a informace (dále jen „ÚZSI“) a Vojenského zpravodajství (dále jen „VZ“). V době svého vzniku byl proto označován za „střechový zákon“. Před jeho účinností byla problematika zpravodajských služeb upravena jen dílčím způsobem, a to pouze zákonem o BIS ČR a zákonem o VOZ. Upraveno tedy bylo pouze postavení a činnost zpravodajských služeb s vnitřní působností. Tímto zákonem tedy bylo poprvé v historii u nás komplexně upraveno postavení a činnost zpravodajských služeb, a vůbec poprvé se tak stalo v případě zpravodajských služeb s vnější působností – Úřadu pro zahraniční styky a informace a Vojenské zpravodajské služby, ty dosud fungovaly bez zákonné právní úpravy.
K odst. 2
Zpravodajské služby jsou oprávněny používat specifické prostředky získávání informací a vést evidence obsahující údaje o osobách. Právní úprava jejich používání, resp. vedení evidencí Bezpečnostní informační službou a Vojenským zpravodajstvím je provedena zvláštními zákony. Těmi jsou v případě BIS zákon o BIS a v případě VZ zákon o VZ. Obdobná oprávnění ÚZSI jsou upravena přímo v tomto zákoně – v § 18 a § 19.
Postavení příslušníků zpravodajských služeb a jejich služební poměry upravují zákon o BIS, zákon o VZ, zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, pokud jde o služební poměr příslušníků BIS a ÚZSI, pokud jde o služební poměr příslušníků VZ pak zákon o vojácích z povolání.
Související ustanovení:
§ 2 – postavení zpravodajských služeb, § 3 – výčet a organizační a rozpočtové začlenění zpravodajských služeb, § 4 – ředitelé zpravodajských služeb, § 5 – působnost zpravodajských služeb, § 7 – odpovědnost za činnost zpravodajských služeb a jejich koordinaci, § 8 – podávání zpráv zpravodajskými službami a ukládání úkolů zpravodajským službám, § 9 – spolupráce zpravodajských služeb České republiky, § 10 – spolupráce se zpravodajskými službami cizí moci, § 11 – poskytování informací státními orgány, § 11a – poskytování informací bankami, § 11b – poskytování informací zpravodajským službám, § 12 – kontrola zpravodajských služeb, § 13 – kontrola hospodaření s majetkem a plnění státního rozpočtu, § 13a – jiná veřejnoprávní kontrola
Související předpisy:
§ 2–5 zák. o BIS, – § 2–5 zák. o VZ, – zák. o služeb. poměru, – zák. o vojácích z povolání
Literatura:
MICHÁLEK, L., STIERANKA, J., POKORNÝ, L., MAREK, M. Zpravodajství a zpravodajské služby. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013.
POKORNÝ, L. Zpravodajské služby. Praha: Auditorium, 2012.
Zpravodajské služby
§ 2
(Postavení zpravodajských služeb)
Zpravodajské služby jsou státní orgány pro získávání, shromažďování a vyhodnocování informací (dále jen „zabezpečování informací“) důležitých pro ochranu ústavního zřízení, významných ekonomických zájmů, bezpečnost a obranu České republiky.
K § 2
Tímto ustanovením je vymezeno postavení zpravodajských služeb a jejich obecný mandát. Vyjadřuje zvláštní charakter zpravodajských služeb jako státních orgánů svého druhu. Předmětem činnosti zpravodajských služeb není, jako je tomu v případě ostatních státních orgánů, rozhodovat o právech a povinnostech jiných subjektů, a vydávat individuální právní akty, akty aplikace práva, nýbrž zabezpečovat informace důležité pro bezpečnost státu (národní bezpečnost), tedy takové, které jsou důležité pro ochranu ústavního zřízení, významných ekonomických zájmů, bezpečnost a obranu České republiky. Jejich činnost tedy spočívá v získávání, shromažďování a vyhodnocování takovýchto informací. Zákon zde zároveň pro tuto činnost zavádí legislativní zkratku „zabezpečování informací“, pod níž je vždy v dalším jejím použití nutno chápat všechny tyto činnosti. Postup spočívající v provádění těchto činností je označován jako tzv. zpravodajský cyklus, který postihuje postupný proces začínající identifikací informační potřeby, pokračující získáváním informací a jejich vyhodnocováním a analyzováním, a který je završen poskytnutím zpravodajské informace oprávněným zákonným adresátům. Tyto jednotlivé činnosti tak mají zákonné vymezení a nejde o běžné činnosti uskutečňované kterýmkoli jednotlivcem (např. vyhodnocování jako běžná standardní součást myšlení a uvažování), ale o kvalifikovanou a zákonem determinovanou činnost, která tak získává kvalifikovaný charakter.
Charakter a účel existence a činnosti zpravodajských služeb je na tomto místě stanoven společně pro všechny zpravodajské služby České republiky bez ohledu na jejich konkrétní zaměření, tedy zda jde o zpravodajskou službu civilní či vojenskou, vnitřní či vnější. Rozlišení oboru působnosti jednotlivých zpravodajských služeb s ohledem na jejich charakter je pak provedeno v ustanovení § 5 zákona.
Ochrana vnitřní a vnější bezpečnosti státu má zásadní význam pro ochranu hodnot a zájmů každého státu. Proto jsou zpravodajské služby standardní součástí systému orgánů každého státu a jedním z atributů jeho suverenity. Zpravodajské služby předvídají hrozby směřující proti národní bezpečnosti, předcházejí jim a poskytují ochranu před nimi, poskytují oprávněným adresátům (ústavním a dalším státním orgánům) informační servis, který jim umožňuje na tyto hrozby adekvátně reagovat. Zpravodajské služby tak slouží jako prostředky ochrany bezpečnosti státu dovnitř i navenek, a vytvářejí nepostradatelnou součást legitimní sebeobrany demokratického právního státu.
Zpravodajské služby jsou jedním ze subjektů bezpečnosti státu, jsou zřízeny státem, státem financovány a mají vymezenu působnost a okruh oprávnění, přiznaný jim k zajištění plnění úkolů vyplývajících z jejich působnosti. Vzhledem k absenci nařizovací činnosti se pak obecně u zpravodajských služeb nejeví jako vhodné a přiléhavé hovořit o pravomoci, nýbrž pouze o možnosti využívat určitá zákonem specifikovaná oprávnění. Označení „pravomoc“ implikuje výkonná oprávnění spojená s rozhodovací činností státního orgánu, což v případě zpravodajské činnosti zpravodajských služeb ČR neplatí.
Zpravodajskými službami se rozumí státní orgány, které jsou zřízeny za účelem získávání, shromažďování a vyhodnocování informací z bezpečnostní oblasti vymezené působností stanovenou příslušnou legislativou, a jejich poskytování oprávněným adresátům – příslušným ústavním činitelům (politickým představitelům), případně dalším státním orgánům, které jim má napomáhat k vytvoření relevantních závěrů a přijetí co možná nejlepších rozhodnutí.
Zpravodajské služby jsou specifickým druhem státních orgánů, jsou však standardní součástí systému orgánů každého státu a jsou jedním z atributů jeho suverenity. Specifický charakter zpravodajských služeb lze spatřovat především:
- v předmětu jejich činnosti, jímž je zabezpečování informací;
- ve specifickém vymezení oblasti informací svěřených do jejich působnosti – informací týkajících se bezpečnosti státu – národní bezpečnosti (national security);
- v přiznání oprávnění používat tzv. specifické prostředky získávání informací (zpravodajské prostředky), odůvodněném specifickými oblastmi jejich působnosti.
Poslání zpravodajských služeb lze vymezit jednak obsahově (věcně), jednak formou. Obsahově (věcně) jde o podporu životně důležitých funkcí státu, zajišťujících trvání ústavních hodnot, obranu proti násilnému napadení a zabezpečení proti hrozbám politického, ekonomického či anticivilizačního charakteru (viz Důvodová zpráva k § 2 zák. o zprav. službách). Jejich cílem a posláním je chránit stát a společnost tím, že ústavním činitelům a dalším státním orgánům opatřují včasné, objektivní a kvalitní zpravodajské informace v oboru své působnosti.
Formou, jejímž prostřednictvím se uplatňuje poslání zpravodajských služeb, je práce s informacemi, tedy informační servis příslušným oprávněným adresátům. Ten má v zásadě dvě podoby – jednak jako důležitý zdroj kvalifikovaných podkladů pro tvorbu bezpečnostní politiky státu, tedy podávání zpráv o činnosti prezidentu republiky a vládě (podle § 8 odst. 1 a 2), jednak jako zdroj informací při průběžném zvládání bezpečnostní situace v zemi, tedy předávání státním a policejním orgánům informací o zjištěních, která náleží do oboru jejich působnosti, neohrozilo-li by to důležitý zájem sledovaný příslušnou zpravodajskou službou (podle § 8 odst. 3).
Zpravodajství lze chápat ve třech významech, a to jako znalost (informaci), jako organizaci (instituci) a jako aktivitu (srov. KENT, S. Strategic Intelligence for American World Policy. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1946).
Znalost (informace) jako produkt, je předmětem a výsledkem činnosti zpravodajských služeb. Zpravodajství samotné je pak možno zkoumat jednak ve smyslu institucionálním (tedy zpravodajské služby jako instituce), jednak jako činnost – aktivitu vyvíjenou touto institucí a organizační proces tuto činnost usměrňující (tedy tzv. zpravodajskou činnost).
Základním úkolem zpravodajských služeb je získávat, shromažďovat a vyhodnocovat (tzv. zabezpečovat) zpravodajské informace, a tyto poskytovat výkonné moci, v předstihu upozorňovat na existující hrozby, a tak umožnit přijetí opatření, která by je v souladu se zájmem státu eliminovala. Z těchto charakteristik pak vyplývá, že zpravodajské služby mají mezi státními orgány zvláštní postavení, plní funkce, které jiné státní orgány nemohou naplňovat, a pro jejich naplňování disponují specifickými prostředky zejména v oblasti získávání informací. Nejsou jim však přiznány žádné rozhodovací pravomoci spojené s vydáváním aktů aplikace práva ve vztahu k externím subjektům, které jsou pro státní orgány obecně charakteristické, a kterými obecně státní orgány disponují.
Zpravodajským službám je svěřen také úkol pečovat o ochranu utajovaných informací, zájmů státu, které by mohly být v této oblasti ohroženy, ale i o ochranu např. zdrojů svých informací – explicite např. osob jednajících v jejich prospěch. Jejich činnost je založena na principu utajení, což mj. do určité míry limituje i obsah právní úpravy např. v oblasti jejich vnější kontroly.
Mezi zpravodajskými službami lze rozlišovat zpravodajské služby vnitřní a vnější (z hlediska územní působnosti), a služby civilní a vojenské (z hlediska působnosti věcné). Vnitřní služby [služby s vnitřní působností, označované též jako bezpečnostní, kontrarozvědné, defenzivní – security (intelligence) services] se zaměřují převážně na vnitřní bezpečnost státu, na hrozby vnitrostátního původu a z nich plynoucí rizika. (Označení vnitřních služeb jako „kontrarozvědek“, jakkoli je frekventované, nelze považovat za správné, přesné a vypovídající o postavení a úkolech těchto služeb. Označení „kontrarozvědka“ zdůrazňuje pouze jednu z řady oblastí působnosti vnitřní zpravodajské služby – oblast týkající se zpravodajských služeb cizí moci.) Získávají informace o záměrech a činnostech, které se vyskytují na území vlastního státu, které mohou ohrozit ústavní pořádek, národní bezpečnost, svrchovanost, územní celistvost, významné ekonomické zájmy státu, utajované informace. Takovýmito činnostmi jsou mj. terorismus, činnost zpravodajských služeb cizí moci, organizovaný zločin, extremismus a jiné podoby ideologicky motivovaného násilí, apod. Jejich úkolem je jednak ochrana vlastních informací před cizími zpravodajskými službami, jednak získávání informací týkajících se vnitřní bezpečnosti státu. Vnější služby (služby s vnější působností, označované též jako rozvědné, ofenzivní – intelligence services) získávají informace o zahraničních zemích či pocházející ze zahraničí, usilují o zjištění úmyslů cizích států a v zahraničí působících nestátních subjektů, a podílejí se na hájení politických, hospodářských a obranných zájmů vlastní země v zahraničí. Úkolem vnějších služeb je tedy získávání, shromažďování a vyhodnocování informací ze zahraničí pro potřeby vedení zahraniční politiky vlastní vlády. Záběr činnosti vnějších služeb je podstatně širší než u služeb s vnitřní působností, jejich působnost bývá vymezena jen obecně a rámcově; jejich posláním je podpora bezpečnostní a zahraniční politiky, detekce zahraničních aktivit vytvářejících hrozbu bezpečnosti a národních zájmů, vedení informační války, podpora obranného plánování, podpora vojenských operací, ekonomické zpravodajství, podpora monitoringu (odzbrojovacích a jiných) smluv a dohod.
Civilní služby se zabývají širokým spektrem politických, bezpečnostních a ekonomických problematik, s výjimkou problematik vojenských a obranných. Vojenské služby se zabývají problematikami, které se týkají obranyschopnosti země, obranným průmyslem, různými aspekty vojenství a utajovanými informacemi v oblasti obrany.
Zpravodajské služby jako instituce bývají řazeny mezi tzv. veřejné sbory, resp. bezpečnostní sbory (viz zákon o služebním poměru, hovoříme-li o civilních zpravodajských službách), resp. ozbrojené bezpečnostní sbory (viz čl. 3 úst. zák. o bezpečnosti ČR).
Z hlediska institucionálního rámce zpravodajských služeb lze rozlišovat:
- zda jde o samostatné instituce či zda jsou součástí ostatních bezpečnostních (policejních) sil,
- zda mají samostatný rozpočet či zda je jejich rozpočet součástí rozpočtových kapitol odvětví výkonné moci,
- případně též podle toho, které orgány vykonávají kontrolu a koordinaci jejich činnosti.
Ve většině zemí jsou zpravodajské služby samostatné instituce, které jsou oddělené od ostatních policejních a bezpečnostních sil. Takto je jejich postavení upraveno i v České republice. V některých zemích se však na vnitřní zpravodajské služby vztahuje legislativa týkající se policie, tyto jsou pak upraveny jako jedno z mnoha specializovaných odvětví obecných policejních sil.
Z hlediska vytváření rozpočtu jsou rozpočty zpravodajských služeb často součástí rozpočtových kapitol příslušných ministerstev, v jejichž struktuře jsou zařazeny. Výše rozpočtu pak není veřejně dostupná. V České republice je to případ Úřadu pro zahraniční styky a informace a Vojenského zpravodajství. Bezpečnostní informační služba má samostatnou kapitolu státního rozpočtu.
Zpravodajské služby v různých zemích se od sebe odlišují, a to často i významně a v podstatných náležitostech, jakými jsou působnost, funkce i druhy a rozsah oprávnění jim svěřených k naplňování úkolů v oboru jim vymezené působnosti. To je odrazem odlišné historické zkušenosti a vývoje v konkrétních zemích. Zpravodajství není izolovanou aktivitou, je integrální součástí vládnutí a reflektuje charakter národních ústav společenství, jejichž je součástí. Pro způsob řešení postavení zpravodajských služeb v jednotlivých zemích je významný nejen ústavní systém, ale i tradice, zvyklosti i jiné okolnosti.
Česká právní úprava vychází ze zásady důsledného oddělení informační funkce od funkce výkonné (policejně represivní) – tedy z tzv. oddělovacího imperativu, který znamená jednoznačné oddělení zpravodajské a policejní činnosti, z čehož pak vyplývá absence jakýchkoli výkonných pravomocí policejního typu. Zpravodajské služby nepatří mezi orgány typu law enforcement, nejsou orgány vynutitelnosti / vymahatelnosti práva. Právo Evropské unie neobsahuje žádné normy, kterými by byla limitována regulace úprav zpravodajských služeb v jednotlivých státech EU. Na základě toho byly při přípravě návrhu tohoto zákona vzaty v úvahu (porovnány) pouze některé národní právní úpravy bezpečnostního zpravodajství zemí Evropské unie, zejména právní úpravy Spolkové republiky Německo a Nizozemí (viz důvodová zpráva k zákonu).
Související ustanovení:
§ 1 – působnost zákona, § 3 – výčet a organizační a rozpočtové začlenění zpravodajských služeb, § 5 – působnost zpravodajských služeb
Související předpisy:
zák. o BIS, – zák. o VZ, – kompetenční zákon
Literatura:
Důvodová zpráva k zákonu o zpravodajských službách.
HERMAN, M. Intelligence Services in the Information Age. London: Frank Cass Publishers, 2001.
MATES, P., ŠKODA, J., VAVERA, F. Veřejné sbory. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 1.
POKORNÝ, L. Zpravodajské služby, jejich působnost a oprávnění. Bezpečnostní teorie a praxe, 2012, č. 2, s. 95–108.
ZETOCHA, K. Úvod do studia zpravodajských služeb. Vojenské rozhledy. Teoretický časopis Armády ČR, 2006, č. 1.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
