K důsledkům zrušení územního plánu či jeho části pro územní rozhodnutí

Územní plán, jeho část nebo následně vydanou změnu lze napadnout návrhem na jeho zrušení ve správním soudnictví, případně může dojít k jeho zrušení i v přezkumném řízení dle správního řádu zahajovaném příslušným správním orgánem z úřední povinnosti. Má však jeho zrušení dopad na územní rozhodnutí o umístění stavby v území, jehož využití bylo zrušeným územním plánem či jeho částí řešeno, nebo je úspěch v soudním řízení například pro vlastníky sousedních nemovitostí jen příslovečným Pyrrhovým vítězstvím?

Územní plán či jeho změna je opatřením obecné povahy a při jeho soudním přezkumu se postupuje podle § 101a a násl. soudního řádu správního (SŘS). Tato úprava však důsledky zrušení opatření obecné povahy neřeší komplexně, ale pouze ve vztahu k některým jeho typům. Pokud bylo na základě opatření obecné povahy nebo jeho části, která byla zrušena, rozhodnuto o správním deliktu a toto rozhodnutí nabylo právní moci, ale nebylo dosud vykonáno, je jeho zrušení podle § 101d odst. 3 SŘS důvodem pro obnovu řízení podle ustanovení příslušného procesního předpisu. Toto ustanovení bude dopadat například na dopravní přestupky, jelikož stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích zakládající pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než jaké by měli podle obecné zákonné úpravy, je opatřením obecné povahy.

Důsledky zrušení územního plánu nebo jeho části pro územní rozhodnutí vydaná na jeho základě však soudní řád správní neřeší. Nečiní tak ani stavební zákon, který v § 55 odst. 3 pouze ukládá zastupitelstvu obce, aby v případě zrušení územního plánu nebo jeho části bezodkladně rozhodlo o pořízení plánu nového nebo jeho změny (pochopitelně řešící využití území, jehož se týkala zrušená část).

Přímou odpověď na otázku, zda se zrušení územního plánu nebo jeho části územních rozhodnutí vydaných na jeho základě dotýká (a jak), či nikoli, nedává ani obecná úprava opatření obecné povahy v šesté části správního řádu (SŘ) ani úprava obnovy řízení, která se dle soudního řádu správního aplikuje při zrušení opatření obecné povahy, na jehož základě bylo rozhodnuto o správním deliktu. Podle § 100 odst. 1 písm. b) SŘ se totiž řízení před správním orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím na žádost účastníka obnoví, jestliže bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, jež bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno. Toto zrušení nebo změna přitom musí odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování. Opatření obecné povahy přitom v souladu s § 171 SŘ není ani rozhodnutím ani právním předpisem. V současném právním řádu České republiky jde o úkony správních orgánů s konkrétním předmětem a neurčitým okruhem adresátů, ať je zákon za opatření obecné povahy výslovně označuje, či nikoli (tzv. materiální pojetí opatření obecné povahy).

Nejde přitom o otázku akademickou. Velkého významu nabyla právě v posledních měsících po vydání rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve věci spis. zn. 1 Aos 2/2013 ze dne 17. září 2013, publikovaného ve Sbírce rozhodnutí NSS pod č. 2943/2014, podle nějž je vymezení limitů využití území v územním plánu vydaném dle stavebního zákona z roku 1976 závazné i v případě, že bylo formálně zařazeno do směrné části územního plánu. Zavedení nového limitu využití území nebo změna stávající regulace proto musí být vydána opatřením obecné povahy. Ani nesprávné zařazení tohoto limitu do směrné části pak nebrání jeho napadení návrhem na zrušení opatření obecné povahy dle soudního řádu správního. Odbor územního plánu a stavební Magistrátu hlavního města Prahy totiž formou úpravy směrné části územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy vydal celou řadu změn jeho závazné části (od ledna 2011 dokonce v rozporu s pokynem Ministerstva pro místní rozvoj), které měly být vydány opatřením obecné povahy zastupitelstva a jsou již z tohoto důvodu nezákonné. Po vydání rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu přitom již vlastníci nemovitostí sousedících s plochami, jejichž využití bylo nezákonnými úpravami dotčeno, v několika případech tyto úpravy návrhem na zrušení opatření obecné povahy napadli a uspěli. Tyto úpravy však byly vydávány s cílem umožnit realizaci konkrétních stavebních projektů, takže v řadě případů již bylo pro tyto stavby vydáno též územní rozhodnutí. Odpověď na otázku, zda zrušení územního plánu nebo jeho části má dopad na územní rozhodnutí o umístění stavby v daném území, je tedy bezesporu aktuální. Lze ji přitom nalézt v judikatuře Nejvyššího správního soudu, konkrétně v rozsudku ve věci spis. zn. 9 As 2/2010 ze dne 30. června 2010 a (vzhledem k jeho kasační povaze) v následujících rozhodnutích vydaných v dané věci.

Nejvyšší správní soud rozhodoval o kasační stížnosti vlastníka pozemku, jehož žádost o vydání územního rozhodnutí o rozdělení tohoto pozemku za účelem výstavby rodinných domů byla zamítnuta pro rozpor se stavební uzávěrou vyhlášenou nařízením obce, která dělení pozemků v daném území zakazovala. Po zrušení tohoto nařízení stěžovatel podal žádost o obnovu územního řízení, které Krajský úřad Středočeského kraje vyhověl, ale Ministerstvo pro místní rozvoj k odvolání obce jeho rozhodnutí zrušilo a řízení o žádosti o obnovu řízení zastavilo. Městský soud v Praze správní žalobu proti rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj zamítl mj. z důvodu, že nařízení o stavební uzávěře je právním předpisem, a nikoli rozhodnutím ve smyslu citovaného § 100 odst. 1 písm. b) SŘ, a jeho zrušení tedy nebylo důvodem pro obnovu územního řízení.

Nejvyšší správní soud při přezkumu rozsudku Městského soudu v Praze v prvé řadě poukázal na judikaturu Ústavního soudu vycházející z materiálního pojetí opatření obecné povahy, dle níž je nutné považovat nařízení obcí o stavební uzávěře vydaná dle stavebního zákona z roku 1976 za opatření obecné povahy, nikoli právní předpis. Odůvodnění závěru Městského soud v Praze o nemožnosti aplikovat v dané věci § 100 odst. 1 písm. b) SŘ proto nemůže obstát. Vzhledem k tomu, že ze stejného právního názoru vyšlo též Ministerstvo pro místní rozvoj, Nejvyšší správní soud uložil Městskému soudu v Praze jeho rozhodnutí zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. Následně však Nejvyšší správní soud zašel ještě dále. Konstatoval totiž nejen že Ministerstvo pro místní rozvoj bude muset věc posoudit znovu s tím, že nařízení o stavební uzávěře je z materiálního hlediska opatřením obecné povahy, nikoli právním předpisem, ale též, že bude muset posoudit charakter tohoto aktu smíšené povahy a uvážit, zda jeho zrušení lze, či nelze podřadit pod § 100 odst. 1 písm. b) SŘ. Přitom bude toto ustanovení posuzovat nejen za použití doslovného jazykového výkladu, ale zváží též jiné výkladové metody, jako je například výklad rozšiřující či výklad za pomoci analogie. S tímto (i dalším) odůvodněním Nejvyšší správní soud kasační stížnosti vyhověl, napadený rozsudek zrušil a věc vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.

Městský soud v Praze následně rozsudkem ve věci spis. zn. 6 A 161/2010 ze dne 30. listopadu 2010 žalobě vyhověl, rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj zrušil a věc mu s právním názorem Nejvyššího správního soudu vrátil k dalšímu řízení. V něm Ministerstvo pro místní rozvoj dospělo k závěru, že opatření obecné povahy může být v materiálním pojetí považováno za rozhodnutí ve smyslu § 100 odst. 1 písm. b) SŘ, tedy za rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno a jehož zrušení či změna je zákonným důvodem pro obnovu řízení. V dané věci proto bylo důvodem obnovy územního řízení zrušení nařízení o stavební uzávěře a Ministerstvo pro místní rozvoj proto rozhodnutím č. j. 6477/2011-83/439 ze dne 13. dubna 2011 rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje, jímž byla obnova tohoto řízení povolena, potvrdilo.

Výše vedená rozhodnutí sice byla vydána ve věci, v níž zrušeným opatřením obecné povahy bylo nařízení o stavební uzávěře, v nich vyslovené závěry však lze bezesporu aplikovat i na zrušení územního plánu nebo jeho části. Soulad záměru s územně plánovací dokumentací je totiž jednou z podmínek vydání územního rozhodnutí o umístění stavby. Rovněž zrušení územního plánu nebo jeho části upravující využití území, v němž byla stavba územním rozhodnutím umístěna, je tedy důvodem pro obnovu územního řízení.

Tento závěr však patrně platí s výhradou případů, kdy stavba již byla též pravomocně povolena. Podle § 102 odst. 9 SŘ se novým rozhodnutím vydaným v obnoveném řízení původní rozhodnutí ruší. V souladu s § 94 odst. 5 stavebního zákona se (na rozdíl od stavebního zákona z roku 1976) ovšem v případě zrušení územního rozhodnutí po (pravomocném) povolení stavby nové územní rozhodnutí již nevydává a vydání obsahově jiného nového územního rozhodnutí tak patrně nemůže být důvodem pro obnovu stavebního řízení. Je však možné, že i tato ustanovení vyloží správní soudy tak, aby ani v případě pravomocného povolení stavby, pro kterou byl nezákonně změněn územní plán, nebylo jeho zrušení pro dotčené vlastníky sousedních nemovitostí jen Pyrrhovým vítězstvím.

Mgr. Jan Pořízek