K nepřípustnosti přenosu výkonu veřejné správy při měření rychlosti na komunikacích na soukromoprávní subjekty

Významnou, ne-li nejvýznamnější část přestupků proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích představuje překročení nejvyšší dovolené rychlosti, kdy je hlavním či jediným důkazem záznam z měřícího zařízení (radaru). Měření je oprávněna provádět pouze Policie ČR a obecní policie, která ovšem v řadě případů využívá zařízení vlastněná soukromoprávními subjekty, které se tak v různé míře podílejí na opatřování důkazů a vedení přestupkového řízení. Opakovaně se těmto případům věnoval též Nejvyšší správní soud, z jehož judikatury, a zejména z rozsudku z prosince 2014 vyplývá, za jakých podmínek je takový záznam o měření nepřípustným důkazem opatřeným v rozporu s právními předpisy.

Skutkový stav

Správní soudy rozhodovaly o žalobě proti rozhodnutí, jímž byla zamítnuta žádost o povolení obnovy přestupkového řízení, v němž byl žalobce shledán vinným z přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, jelikož překročil povolenou rychlost v obci. Obnovy řízení se domáhal z důvodu, že vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti a důkazy, které existovaly již v době původního řízení a které nemohl uplatnit dříve. K měření rychlosti totiž bylo použito zařízení vlastněné soukromoprávním subjektem, a hlavní důkaz použitý v přestupkovém řízení byl proto opatřen v rozporu se zákonem.

Soudy vyšly ze skutkových zjištění, že měření rychlosti bylo provedeno na základě smlouvy o nájmu zařízení k měření rychlosti a poskytování služeb uzavřené mezi dvěma obchodními společnostmi a advokátem jako pronajímateli na straně jedné a městem jako nájemcem na straně druhé. Jednalo se o automatická stacionární zařízení.

Podle smlouvy pronajímatel nesl veškeré náklady spojené s instalací, provozem a údržbou zařízení s výjimkou nákladů na spotřebu elektrické energie. Nájemce byl oprávněn určit, kde budou zařízení umístěna a jak bude nastavena jejich tolerance. Naměřené údaje nebyly zasílány městu přímo, ale přes dočasné úložiště dat pronajímatele. Ten měl zjevně k datům přístup, jelikož se ve smlouvě mj. zavázal o výsledcích měření zachovávat mlčenlivost.

Pronajímatel se rovněž zavázal vykonávat řadu dalších činností souvisejících s provozem měřících zařízení. Vedle obstarávání měření a elektronických údajů dokladujících přestupky šlo o zpřístupnění registru vlastníků motorových vozidel oprávněným pracovníkům města či evidenci a archivaci dopravních přestupků, ale též o podporu správního řízení například generováním dokumentů i komunikací s provozovatelem vozidla, a dokonce i právní poradenství související s přestupkovou agendou a vymáhání pokut. Dále byl pronajímatel povinen zabezpečovat pravidelnou kalibraci měřících zařízení u Českého metrologického institutu.

Úplata za poskytnutí zařízení a související služby se skládala ze dvou složek. První složkou byla fixní částka 1.000,- Kč jakožto měsíční nájemné za každé měřící zařízení. Druhou byla částka odpovídající 60 % z uhrazených či vymožených pokut jakožto úplata za služby související s provozem měřících zařízení.

Právní úprava a dosavadní judikatura

Správní soudy uvedený skutkový stav posoudily na základě § 79a odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění účinném do 31. července 2011. Podle tohoto ustanovení je policie a obecní policie oprávněna za účelem zvýšení bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích měřit rychlost vozidel. Obecní policie tuto činnost vykonává na místech určených policií, přitom postupuje v součinnosti s policií. Jde o znění takřka totožné se současným zněním § 79a zákona o silničním provozu.

Jak již bylo zmíněno, posuzování přípustnosti zapojení soukromoprávních subjektů do měření rychlosti na pozemních komunikacích není v judikatuře Nejvyššího správního soudu novinkou. V rozsudku ve věci spis. zn. 1 As 12/2008 ze dne 2. dubna 2008, publikovaném ve Sbírce rozhodnutí NSS pod č. 1607/2008, dospěl Nejvyšší správní soud při aplikaci obdobného § 79 odst. 8 zákona o silničním provozu ve znění účinném do 31. prosince 2008 k následujícím závěrům: „Zákon zde specifikuje působnost a pravomoc uvedených orgánů ve věcech provozu na pozemních komunikacích, současně však neobsahuje vymezení této konkrétní pravomoci a působnosti ve vztahu k jinému orgánu veřejné správy a neobsahuje ani zákonné zmocnění pro přenesení (bez ohledu na formu) výkonu tohoto výseku veřejné správy, ať již na některou z osob veřejného práva či na subjekt od osob veřejného práva odlišný, tedy na fyzické osoby nebo právnické osoby soukromého práva. Pro účely řízení ve věcech provozu na pozemních komunikacích a logicky též v řízeních o přestupcích spáchaných porušením zákona o silničním provozu je tedy pro orgány veřejné správy určující změření rychlosti vozidla policií či obecní policií. (…) Tento zákonný postup pak nelze obcházet měřením prováděným nepříslušnou, byť k obdobné činnosti autorizovanou, osobou.“

Nejvyšší správní soud rovněž poukázal, že jelikož měření rychlosti podle zákona o silničním provozu je výkonem veřejné správy, takže sjednání měření soukromoprávním subjektem je smluvním přenosem výkonu veřejné správy, k němuž může ovšem dojít pouze na základě koordinační veřejnoprávní smlouvy ve smyslu správního řádu. Takovou smlouvu ovšem mohou uzavřít pouze subjekty vykonávající zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost. V případě státní správy, o kterou jde (v podobě přenesené působnosti) i v tomto případě, lze navíc koordinační veřejnoprávní smlouvy uzavírat jen pokud (i) tak stanoví zvláštní zákon a (ii) byl udělen souhlas nadřízeného správního orgánu. Ani tyto podmínky nebyly splněny.

S ohledem na tyto skutečnosti Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že důkaz – doklad o měření rychlosti provedeném soukromoprávním subjektem, na jehož základě správní orgány dospěly k závěru o spáchání přestupku, byl opatřen v rozporu s právními předpisy a nebylo možné jej v přestupkovém řízení použít.

Pro zajímavost lze dodat, že problematikou do určité míry podobnou přenosu výkonu veřejné správy na soukromoprávní subjekt se zabýval i Nejvyšší soud ČR, který v rozsudku ve věci spis. zn. 20 Cdo 1210/2007 ze dne 26. ledna 2009 dospěl k závěru, že soudní exekutor nemůže svěřit provádění některých úkonů v rámci exekuce (dohledávání a jednání s povinnými, dohledávání a sepisování majetku apod.) smlouvou jiné osobě.

Po skutkové stránce ovšem nebyl případ z roku 2008 s aktuálním případem totožný. Zatímco v případě z roku 2008 pracovníci obchodní společnosti měřili rychlost jimi přímo ovládaným zařízením, v aktuálním případě proběhlo měření prostřednictvím automatického zařízení bez jakéhokoli zásahu jeho obsluhy.

Posouzení a rozhodnutí věci Nejvyšším správním soudem

Nejvyšší správní soud při posouzení věci vyšel především ze skutečnosti, že při měření rychlosti automatickým stacionárním zařízením je stěžejní správné nastavení tohoto zařízení. Toto nastavení přitom prováděl soukromoprávní subjekt, jehož obchodním zájmem je, aby bylo na uložených pokutách vybráno co největší množství peněžních prostředků, jelikož se od nich odvíjela sjednaná úplata. Městská policie sice rozhodovala o tom, kde budou zařízení umístěna a jak budou nastavena (s jakou tolerancí), instalaci a nastavení zařízení však fakticky prováděli pracovníci obchodní společnosti.

Dále Nejvyšší správní soud poukázal na širokou míru zapojení pronajímatele do vlastního přestupkového řízení a vymáhání pokut výše uvedenými činnostmi, které měl na základě uzavřené smlouvy vykonávat. Za další významnou skutečnost Nejvyšší správní soud označil přístup pronajímatele k výsledkům měření vyplývající ze sjednané povinnosti mlčenlivosti.

Výše uvedené skutečnosti podle Nejvyššího správního soudu vzbuzují důvodné pochybnosti o objektivitě celého přestupkového řízení a zákonnosti získaných důkazů. Kasační stížnost proti rozsudku, jímž byla zrušena rozhodnutí správních orgánů zamítající žádost o obnovu řízení, proto shledal nedůvodnou a zamítl ji.

Na rozdíl od rozhodnutí z roku 2008 však Nejvyšší správní soud zároveň dal návod, jak mají obce v podobných případech postupovat. Neshledal totiž nic závadného na tom, aby měřící zařízení bylo vlastněno soukromoprávním subjektem a obec si jej pouze pronajímala. Rovněž konstatoval, že ani instalaci a nastavení měřícího zařízení nemusí nutně provádět pracovník městské policie, jelikož nelze požadovat, aby městská policie za tímto účelem zaměstnávala techniky s příslušnou odborností. Soukromoprávní subjekt provádějící instalaci a nastavení zařízení však nesmí být na výsledcích měření rychlosti tímto zařízením hmotně zainteresován. Rovněž není přípustné, aby soukromoprávní subjekt poskytoval další výše popsané služby související se samotným řízením.

Závěr

Se závěry Nejvyššího správního soudu se lze nepochybně ztotožnit. Ve správním řízení, natož pak řízení přestupkovém, v němž se uplatní obdobné zásady jako v trestním řízení, nelze takto významnou participaci soukromoprávního subjektu zainteresovaného na jeho výsledku na opatřování klíčového důkazu připustit.

Na druhou stranu však nelze přehlížet, že měření rychlosti je jednou z možností, jak zlepšit dopravní situaci, a zejména bezpečnost obyvatel řady obcí, přičemž pronájem měřícího zařízení je pro obce často jedinou cestou, jak měření zajistit. Na základě rozsudku Nejvyššího správního soudu by přitom již nemělo obcím činit větší potíže nastavit spolupráci se soukromoprávním subjektem tak, aby výsledky měření byly v přestupkovém řízení přípustným důkazem.