K připravované novele soudního řádu správního aneb stavovksé předpisy v ohrožení?
Po 3. připomínkovém řízení se nyní nachází připravovaná novela[1] zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního. Součástí navrhované novely je také zavedení zcela nového žalobního typu, a to správní žaloby na zrušení stavovského předpisu nebo jeho části (navrhované §§ 101g – 101k). Zavedením této nové správní žaloby by tak dle důvodové zprávy[2] mělo mimo jiných úprav dojít k napravení "výrazného nedostatku dosavadní úpravy" v podobě absence možnosti přezkumu vnitřních předpisů profesních komor. Je ale tato úprava skutečně tak naléhavá?
Ačkoliv je pravdou, že zákon v současné podobě výslovně nevytváří prostor pro samostatný přezkum stavovských předpisů, není pravdou, že by soudy stavovské předpisy kontrole zákonnosti vůbec nepodrobovaly. Nejvyšší správní soud totiž již v minulosti opakovaně konstatoval[3], že soudy ve správním soudnictví takto posuzují stavovské předpisy zcela běžně v rámci přezkumu rozhodnutí (jako individuálního aktu aplikace stavovského předpisu) podle § 65 soudního řádu správního.
S účinky inter partes je v souladu se závěry Ústavního soudu[4] soudce obecného soudu také vždy oprávněn rozhodnout o neaplikovatelnosti jiného právního předpisu, tedy i stavovského předpisu, pokud dojde k závěru, že tento není v souladu se zákonem.
V případě takového závěru soudu je pak na dané profesní komoře, aby případný nedostatek svého stavovského předpisu napravila. Tento postup je také plně v souladu se zásadami samosprávného řízení, jako je tomu i v případě územních samospráv.
Okruh stavovských předpisů podléhajících přezkumu
Přezkumu by neměly podléhat všechny vnitřní předpisy profesních komor, ale pouze ty, které komory přijímají v rámci své veřejnoprávní činnosti a upravují tak veřejná práva a povinnosti členů profesních komor. Takovými předpisy mohou dle důvodové zprávy být typicky předpisy stanovující podmínky pro umožnění výkonu dané profese.
První otázkou pro určení, zda ten který stavovský předpis podléhá přezkumu v rámci soudní řízení správního, bude jeho posouzení buď jako ryze soukromoprávního předpisu nebo jako předpisu stanovujícího veřejnoprávní práva a povinnosti. Pokud totiž důvodová zpráva příkladem uvádí předpisy stanovující podmínky pro výkon dané profese, pak je potřeba zdůraznit, že podmínky pro výkon dané profese jsou zpravidla určeny zákonem, nikoliv stavovskými předpisy (např. zákonem o advokacii, exekučním řádem, zákonem o výkonu povolání autorizovaných architektů, zákonem o auditorech apod.). Stejně tak zákony stanoví překážky pro výkon dané profese. Ostatní stavovské předpisy pak spadají do soukromoprávního přezkumu před civilními soudy.
Zdá se tedy, že okruh stavovských předpisů, které budou přezkumu dle navrhované úpravy podléhat, je poměrně úzký, nadto se bude ve většině případů jednat především o samotné základní předpisy profesních komor.
Podmínky řízení o žalobě na rušení stavovského předpisu
Předně je třeba se podívat na důvody, pro které bude možné se zrušení stavovského předpisu domáhat. Soudy by totiž byly oprávněny zrušit stavovský předpis pouze v tom případě, pokud by stavovský předpis byl v rozporu se zákonem, nebo by při vydání byly překročeny meze působnosti a pravomoci orgánu, který stavovský předpis vydal, nebo pokud by stavovský předpis nebyl vydán v souladu se zákonem. Návrh na zrušení bude také možné podat ve spojení se žalobou proti rozhodnutí vydanému dle tohoto stavovského předpisu.
Soudní uvážení o zákonnosti stavovského předpisu je pak plně vázáno žalobou vymezeným rozsahem a důvody, tudíž bude na případných žalobcích, aby řádně uvážili v jakém rozsahu stavovský předpis napadání a z jakých důvodů. Omezit žalobu bude možné kdykoliv za řízení, rozšiřovat pouze v případě, kdy navrhovatel nemohl bez své viny včas rozhodné skutečnosti uvést nebo byl-li k doplnění vyzván soudem.
Navrhovatelem pak může být jednak osoba, které toto oprávnění přiznává zvláštní zákon, nebo osoba, která tvrdí, že byla stavovským předpisem zkrácena na svých právech. Osoby se zvláštním oprávněním pak mají být vymezeny dílčími zvláštními zákony, přičemž zákonodárce v důvodové zprávě uvádí, že "v této části představuje navrhovaná úprava určitý základ pro to, aby zvláštní zákon (tj. zpravidla zákon, ve kterém je upraveno postavení a činnost konkrétní profesní komory) označil osobu, která je v rámci svých dohledových pravomocí oprávněna navrhnout zrušení stavovského předpisu. Jeví se přitom jako vhodnější, aby tato osoba byla případně konkretizována pro každou jednotlivou komoru právě v onom zvláštním zákoně a nikoli přímo v soudním řádu správním, neboť z povahy věci nepůjde o jednu a tutéž osobu pro všechny profesní komory."
Zatímco např. v případě České advokátní komory již je tato osoba zákonem určena (§ 50 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii), v mnoha dalších případech obdobná úprava chybí (např. v případě Notářské komory, České lékařské komory či České komory architektů). Případné přijetí novely v takto navrhovaném znění si tak vyžádá novelizaci dalších zákonů zřizujících jednotlivé profesní komory. Určení tohoto oprávněného navrhovatele je navíc poměrně významnou okolností, neboť pro tohoto navrhovatele nebude platit omezení objektivní lhůtou pro podání žaloby.
Žalobu na zrušení stavovského předpisu by dle návrhu bylo možné podat do 2 měsíců od okamžiku, kdy se navrhovatel o důvodu pro jeho zrušení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od vydání stavovského předpisu. Právě lhůta 1 roku od vydání stavovského předpisu by pro navrhovatele určeného zvláštním zákonem neplatila.
Je tedy otázkou, jak se navrhovaná úprava může v případě jejího přijetí skutečně dotknout dosavadních předpisů profesních komor, pokud byly přijaty dříve než 1 rok před případným přijetím této nové úpravy. Znamená to, že starší stavovské předpisy budou oprávněni navrhnout k přezkumu pouze navrhovatelé určeni zvláštním zákonem?
Přechodná ustanovení tuto otázku nijak neřeší. Naopak důvodová zpráva uvádí, že se navrhuje přijmout standartní přechodná ustanovení. Podle toho by tedy nová úprava měla být aplikovatelná pouze na stavovské předpisy vydané nejdéle 1 roky před účinností případné novely.
Vzhledem k tomu lze uzavřít, že okruh stavovských předpisů, které budou moci napadnout osoby, do jejichž práv by bylo na základě daného stavovského předpisu zasaženo, bude velmi omezený. Naopak se zdá, že v mnoha případech bude nutné pro využití možnosti přezkumu stavovského předpisu vyčkat přijetí nových znění stavovských předpisů.
Co na to profesní komory?
Své připomínky k novému typu žaloby podaly také samy profesní komory, jakožto hlavní adresáti navrhované úpravy.
Česká komora architektů (ČKA) upozornila v rámci svých připomínek na skutečnost, že veškeré vnitřní předpisy jsou v případě České komory architektů přijímány na valné hromadě komory, které se účastní všichni členové komory a mají právo na valné hromadě hlasovat. Členové ČKA (a je tomu tak i v případě ostatních profesních komor) se tak aktivně účastní přijímání vnitřních předpisů a mají možnost vznášet námitky a připomínky v rámci jednání valné hromady. Navrhované ustanovení tak dle ČKA pouze umožní podávat návrhy na zahájení řízení i osobám, které se například valné hromady nezúčastnily a o tam přijatém rozhodnutí nehlasovaly a nevznesly své námitky v rámci přijímacího procesu, ačkoliv tuto možnost měly. Tím dojde k nedůvodnému zahlcování jak profesní komory, tak správních soudů. Proto ČKA navrhuje doplnění navrhovaného znění ustanovení o aktivní legitimaci o tu podmínku, že žalobu bude možné podat pouze v těch případech, kdy nápravy nebude možné dosáhnout jiným způsobem. S ohledem na možnost aktivní účasti členů na přijímacím procesu pak ČKA také navrhuje zkrácení objektivní lhůty pro podání případné žaloby z 1 roku na 6 měsíců.
Své připomínky podala k návrhu také Česká advokátní komora (ČAK), která upozorňuje na zjevný nedostatek návrhu, a to absenci hmotněprávního základu celého žalobního typu, neboť kompetenci pro provedení přezkumu nelze založit výlučně procesním předpisem. Také ČAK upozorňuje na nedůvodně dlouhou délku objektivní lhůty pro podání žaloby a navrhuje úpravu přizpůsobit analogicky spíše přezkumu obecně závazných vyhlášek obcí.
V neposlední řadě své připomínky podala také Notářská komora České republiky. Ta upozornila na rozdílné postupy při přijímání stavovských předpisů ve vztahu k Notářské komoře. Z toho důvodu navrhuje úpravu navrhovaného znění tak, aby objektivní lhůta plynula nikoliv od vydání stavovského předpisu, ale až od dne jeho účinnosti, tj. ode dne, "kdy úprava stavovského předpisu již mohla fakticky zasáhnout do práv navrhovatele."
Hlasování o novele zatím není na pořadu schůze Poslanecké sněmovny naplánováno. Budoucí podoba navrhovaných změn a začlenění žaloby na zrušení stavovského předpisu mezi další typy žalob zůstávají otázkou budoucnosti.
Mgr. Tereza Veselá,
koncipientka
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
