Lhůta pro doručení žádosti o dodatečné informace k zadávacím podmínkám

Zadavatelé jsou oprávněni poskytnout dodatečné informace k zadávacím podmínkám i bez předchozí žádosti[1], avšak v běžné praxi je podstatně frekventovanější poskytování dodatečných informací k zadávacím podmínkám na základě žádosti dodavatele[2] - potencionálního uchazeče či zájemce o veřejnou zakázku.

S ohledem na potřebu dodržet základní zásady[3], na nichž je zákon o veřejných zakázkách postaven, nejen při vymezování zadávacích podmínek a poskytování zadávací dokumentace, ale i v případě poskytování dodatečných informací k zadávacím podmínkám, neboť i tyto mohu mít vliv nejen na samotný zájem dodavatele o veřejnou zakázku, ale i na obsah podané nabídky, upravuje zákon o veřejných zakázkách podmínky pro podávání žádostí o dodatečné informace k zadávacím podmínkám ze strany dodavatelů i postup a způsob poskytnutí těchto informací zadavatelem.

Cílem článku je upozornit na potencionální rozpory, jež mohou nastat, resp. v praxi nastávají, při výkladu ustanovení věty druhé § 49 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, jenž upravuje lhůty, ve kterých musí být zadavateli doručena žádost o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám.

Zmíněné ustanovení zákona o veřejných zakázkách stanoví, že "Písemná žádost musí být zadavateli doručena nejpozději 6 pracovních dnů před uplynutím lhůty pro podání nabídek; jde-li o zadávací řízení, ve kterém jsou lhůty stanoveny podle § 39 odst. 3 písm. b) bodu 2, nejpozději 5 pracovních dnů před uplynutím lhůty pro podání nabídek" (dále jen "předmětná lhůta").

Autoři článku upozorňují, že pro účely tohoto článku bude nadále brána v úvahu pouze lhůta pro doručení žádosti o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám podle věty druhé před středníkem § 49 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, neboť v případě zadávacích řízení, ve kterých jsou lhůty stanoveny podle § 39 odst. 3 písm. b) bodu 2 se co do principu počítání této lhůty jedná o tutéž věc.

Při obdržení žádosti o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám tak zadavatelé mimo jiné posuzují, zda žádost byla dodavatelem podána včas. Předmětná lhůta je však zadavateli i dodavateli vykládána nejednotně.

Dle prvního z vyskytnuvších se výkladů je předmětná lhůta počítána de facto podle hodin, tzn. že běh lhůty se odvíjí od konce lhůty pro podání nabídek stanovené v hodinách (např. v pátek dne 24.01.2014 ve 13:00 hod.) a to tak, že zadavateli musí být žádost o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám doručena nejpozději 144 hodin (6 dnů x 24 hodin) před uplynutím lhůty pro podání nabídek. Uvedený rozsah 144 hodin se přitom započítává na pracovní dny, nikoli na dny pracovního klidu nebo státní svátky. V uvedeném modelovém příkladu by tak lhůta pro doručení žádosti o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám skončila ve čtvrtek dne 16.01.2014 ve 12:59:59 hod.

Dle druhého možného výkladu je předmětná lhůta počítána podle dnů, přičemž mezi okamžikem doručení žádosti o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám zadavateli a uplynutím lhůty pro podání nabídek musí existovat časový úsek o délce alespoň šesti celých pracovních dnů (144 hodin), přičemž do této lhůty se nezapočítává den, kdy končí lhůta pro podávání nabídek. V uvedeném modelovém příkladu by tak lhůta pro doručení žádosti o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám skončila ve středu dne 15.01.2014 ve 23:59:59 hod.

V některých případech jsou oba tyto výklady dále modifikovány tak, že žádost o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám byla doručena včas, byla-li doručena kdykoli během šestého pracovního dne před uplynutím lhůty pro podání nabídek, tj. až do 23:59:59 hodin šestého pracovního dne před podáním nabídek. V uvedeném modelovém příkladu by tak lhůta pro doručení žádosti o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám skončila ve čtvrtek dne 16.01.2014 ve 23:59:59 hod.

Posouzení autorů článku

Dle názoru autorů článku by formálně logicky správně měl být možný pouze druhý ze shora prezentovaných výkladů, a to z následujících důvodů.

Jelikož zákon o veřejných zakázkách neobsahuje zvláštní ustanovení o počítání času, je nezbytné vyjít z obecného pravidla, které stanoví lex generalis, tj. zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „NOZ“). Dle § 605 odst. 1 NOZ "Lhůta nebo doba určená podle dnů počíná dnem, který následuje po skutečnosti rozhodné pro její počátek". Z uvedeného ustanovení tedy vyplývá, že den, kdy došlo ke skutečnosti určující počátek běhu lhůty, se tedy do běhu této lhůty nezapočítává.  Dle § 601 odst. 1 věty první, části za středníkem NOZ dále „zaniká-li právo nebo povinnost v určitý den, zanikne koncem toho dne“. Dle názoru autorů článku nelze jinak, než aplikovat tato pravidla analogia legis rovněž na zpětné počítání lhůt, ke kterému dochází v případě stanovování lhůty pro doručení žádosti o dodatečné informace k zadávacím podmínkám podle § 49 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách.

Lhůta stanovená v § 49 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách je lhůtou stanovenou ve dnech (pro závěr o počítání této lhůty v hodinách nedává zákon o veřejných zakázkách žádnou oporu), přičemž s ohledem na § 605 odst. 1 NOZ se den, v němž uplyne lhůta pro podání nabídek, do této lhůty nezapočítává. Je-li lhůta stanovena ve dnech, je za den nutno považovat časový úsek začínající vždy v 00:00:00 hod. a končící ve 23:59:59 hod., nikoli po sobě jdoucích 24 hodin počínajících v libovolný okamžik (např. od 13:00:00 hod. dne X do 12:59:59 hod. dne Y).

Byl-li by prvním dnem lhůty čtvrtek 23.01.2014 (pátek 24.01.2014 se do běhu lhůty nezapočítává), připadl by poslední den lhůty 6 pracovních dnů počítaných zpětně na čtvrtek 16.01.2014. Pokud by bylo třeba určité právní jednání (podat žádost o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám) učinit v této lhůtě, jinak by právo učinit takovéto právní jednání zaniklo, bylo by tak možné učinit kdykoliv v průběhu šestého dne, tj. čtvrtka 16.01.2014 (srov. § 601 odst. 1 NOZ).

Zákon o veřejných zakázkách však stanoví, že žádost o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám musí být zadavateli doručena nejpozději 6 pracovních dnů před uplynutím lhůty pro podání nabídek, nikoli ve lhůtě 6 pracovních dnů před uplynutím lhůty pro podání nabídek. Z toho autoři článku dovozují, že právní jednání musí být učiněno před uplynutím této lhůty, tj. nejpozději sedmý pracovní den.

Pokud by byl přijat výklad, že žádost o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám je doručena včas, byla-li doručena kdykoli během šestého pracovního dne před uplynutím lhůty pro podání nabídek, byl by tento výklad v přímém rozporu s dikcí § 49 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, neboť toto ustanovení nestanovuje lhůtu prostřednictvím řadové číslovky (šestý pracovní den před uplynutím lhůty pro podání nabídek), nýbrž číslovkou základní (šest pracovních dnů před uplynutím lhůty pro podání nabídek).

Při výkladu § 49 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách je dle názoru autorů článku nutné vnímat, že se nejedná o lhůtu, v níž má být určité právní jednání učiněno, ale o lhůtu před níž má byt takové právní jednání učiněno. Toto ostatně vyplývá ze smyslu a účelu lhůty pro doručení žádosti o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám, přičemž na tomto místě lze odkázat na důvodovou zprávu k novele zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012 Sb.: „Návrh zavádí lhůty vymezující okamžik, do kterého může dodavatel požádat o dodatečné informace. Tato lhůta byla zákonem č. 179/2010 Sb. odstraněna, ovšem aplikační praxe ukázala na její časté zneužívání ze strany dodavatelů, kteří žádostmi na poslední chvíli blokovali zadávací řízení.“ Z citované pasáže důvodové zprávy vyplývá, že lhůta pro doručení žádosti o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám představuje ochrannou lhůtu, v níž dodavatelé již nemají právo domáhat se (a zadavatel povinnost poskytovat) dodatečných informací k zadávacím podmínkám, a to z toho důvodu, aby žádostmi o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám podanými na sklonku lhůty pro podání nabídek neblokovali zadávací řízení.

Z dikce a smyslu a účelu § 49 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách tedy dle názoru autorů článku jednoznačně vyplývá, že mezi okamžikem doručení žádosti o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám zadavateli a uplynutím lhůty pro podání nabídek musí uplynout nejméně 6 celých pracovních dnů.

Dle autorů článku by tak byl v modelovém případě dodavatel oprávněn požadovat po zadavateli poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám pouze v případě, že by zadavateli doručil žádost o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám nejpozději ve středu dne 15.01.2014 ve 23:59:59 hod.

Tento výklad však bohužel není, s odkazem na judikaturu Nejvyššího soudu České republiky (dále jen „NS ČR“), zastáván Ministerstvem pro místní rozvoj (dále jen „MMR“).

Stanovisko MMR, ROP JV a judikatura NS ČR

S ohledem na shora uvedené rozpory při výkladu pravidla stanoveného v § 49 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách pro počítání lhůty pro doručení žádosti o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám se autoři článku obrátili s žádostí o výkladové stanovisko na MMR[4], Úřad Regionální rady regionu soudržnosti Jihovýchod (dále jen "ROP JV")[5] a Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen "ÚOHS")[6].

MMR ve svém stanovisku sdělilo následující, cit.:

"Vzhledem k tomu, že zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „ZVZ“) neupravuje specificky počítání lhůt, vztahují se na počítání lhůt obecná pravidla počítání času vyplývající ze zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník (dále jen „OZ“)[7]. Podle § 122 odst. 1 OZ lhůta určené podle dnů počíná dnem, který následuje po události, jež je rozhodující pro její počátek. Lhůta běží tolik (celých) dní, na kolik byla stanovena a konec lhůty je určen posledním dnem, který je podle počtu dní posledním dnem lhůty. Lhůta stanovená v ZVZ pro doručení žádosti o poskytnutí dodatečných informací je lhůtou určenou podle dní. Proto je při výpočtu konce lhůty pro doručení žádostí o dodatečné informace nutné použít předmětné pravidlo stanovené v § 122 odst. 1 OZ.

Při výpočtu zadavatel přihlédne také k tomu, že jde o lhůtu počítanou „zpětně“. K obecným pravidlům zpětného počítání lhůt se podrobně vyjádřil Nejvyšší soud v rozhodnutí sp. zn. NS ČR – 29 Cdo 17/2012 ze dne 29. 11. 2012. Pro stanovení počátku lhůty pro doručení žádostí o dodatečné informace je rozhodný den, kdy uplyne lhůta pro podání nabídek. Tento den se do běhu lhůty nezapočítává. Prvním pracovním dnem přede dnem uplynutí lhůty je pracovní den nejblíže předcházející dni, kdy uplyne lhůta pro podání nabídek. Pokud je tedy konec lhůty pro podání nabídek určen například dnem 31. 7. 2013, šestým dnem lhůty je úterý 23. 7. 2013. Tento den je tedy dnem, kdy je nejpozději možné doručit žádost o poskytnutí dodatečných informací."

ROP JV ve svém stanovisku sdělilo následující, cit.:

"Úřad Regionální rady regionu soudržnosti Jihovýchod si neosobuje právo poskytovat obecná vyjádření k aplikaci jednotlivých ustanovení zákona, obzvláště těch, u nichž existují různé výklady, ani to není důvodem jeho existence.

Chápeme však, že jednotliví příjemci dotací mají snahu vyhnout se jednání, které by při pozdější kontrole mohlo být považováno za porušení zákona, a proto ve Vámi uvedené problematice počítání lhůt doporučujeme použít následující přístup:

Dle našeho názoru není nutné považovat za stěžejní otázku včasného doručení žádosti o poskytnutí dodatečných informací, ale spíše otázku nezbytnosti jejich poskytnutí pro splnění účelu zadávacího řízení. Tímto účelem je zejména získání dostatečného počtu hodnotitelných nabídek s možností následného výběru nejvhodnější nabídky zadavatelem. Předmětem těchto nabídek přitom má být takové plnění a takové podmínky jeho realizace, které naplní předem definované potřeby zadavatele ve vztahu k zadávané veřejné zakázce při účelném vynaložení veřejných prostředků. Pokud tedy zadavatel zjistí, že předmětem žádosti poukazuje na nejasnosti či rozpory v zadávacích podmínkách, které uvedený účel ohrožují, měl by dodatečné informace poskytnout bez ohledu na to, kdy byla žádost zadavateli doručena[8].

Lhůta pro podání žádostí o poskytnutí dodatečných informací je totiž lhůtou určenou pro dodavatele, tj. určuje povinnost dodavatelům, do kdy mají své žádosti o poskytnutí dodatečných informací zadavateli předložit. Zákon však zadavateli nezapovídá, aby dodavatelům poskytl dodatečné informace i na základě žádostí doručených po této lhůtě. Pokud tedy zadavatel poskytne dodavatelům dodatečné informace i na základě opožděně doručené žádosti, zákon neporuší.

Co se týká samotného počítání času, jakkoliv by bylo možné souhlasit s názorem vyjádřeným ve Vaší žádosti, s ohledem na shora uvedené doporučujeme, aby zadavatel postupoval způsobem nejpříznivějším pro dodavatele. Pokud by totiž dodatečné informace odmítl poskytnout a toto odmítnutí by později (ať již orgánem dohledu, soudem, poskytovatelem dotace či subjektem provádějícím některý z pozdějších auditů) bylo posouzeno jako neoprávněné, mohlo by být na jednání zadavatele nahlíženo jako na porušení zásad transparentnosti a rovného zacházení.

Finanční opravy způsobilých výdajů bývají v takových případech pro příjemce dotací v postavení zadavatelů vyšší než pokuta uložená orgánem dohledu. Je tedy na místě, aby příjemce dotace riziko udělení takové finanční opravy co možná minimalizoval."

ÚOHS výkladové stanovisko z kapacitních důvodů neposkytl.

Z rozhodnutí NS ČR sp. zn. 29 Cdo 17/2012, na nějž mimo jiné odkazuje i vyjádření MMR:

„Slovy nejpozději 3 pracovní dny přede dnem konání přezkumného jednání o popřené pohledávce, pak ustanovení § 200 odst. 2 insolvenčního zákona vymezuje konec lhůty stanovené přihlášenému věřiteli k popření přihlášené pohledávky jiného věřitele; jinak řečeno, takto se vymezuje den (čas), kterým nejpozději končí možnost uplatnit popěrný úkon tak, aby se k němu přihlíželo.

Jde o lhůtu počítanou zpětně ode dne konání přezkumného jednání, přičemž platí (dovolatel i odvolací soud se shodují v tom), že den konání přezkumného jednání je dnem, kdy došlo ke skutečnosti určující počátek lhůty a jako takový se do běhu lhůty nezapočítává (srov. § 57 odst. 1 část věty před středníkem o. s. ř.). Prvním pracovním dnem přede dnem konání přezkumného jednání o popřené pohledávce je tudíž pracovní den nejblíže předcházející dni konání přezkumného jednání o popřené pohledávce.

(…)

I na příkladu použitém v dovolání pak lze doložit, že podání obsahující popěrný úkon přihlášeného věřitele je doručeno insolvenčnímu soudu nejpozději 3 pracovní dny přede dnem konání přezkumného jednání o popřené pohledávce v případě, že jde o podání doručené insolvenčnímu soudu nejpozději v průběhu třetího pracovního dne počítaného zpětně ode dne konání přezkumného jednání o popřené pohledávce. Názor odvolacího soudu, podle kterého mezi dnem, kdy insolvenčnímu soudu dojde podání obsahující popěrný úkon a dnem konání přezkumného jednání o popřené pohledávce musí uběhnout celé 3 dny (72 hodin), není správný.

Dovolatel doručil podání obsahující popěrný úkon insolvenčnímu soudu v pátek 23. září 2011, tedy v průběhu třetího pracovního dne počítaného zpětně ode dne konání přezkumného jednání o popřené pohledávce (od čtvrtka 29. září 2011); ve světle výše řečeného tak uplatnil popření pohledávky žalované včas (ve lhůtě určené ustanovením § 200 odst. 2 insolvenčního zákona) a dovolání je již proto opodstatněné.“

Polemika se stanovisky MMR, NS ČR a ROP JV

Z vyjádření MMR je zřejmé, že MMR se plně ztotožňuje se závěry učiněnými NS ČR ve výše citovaném rozhodnutí. S těmito závěry však autoři článku nesouhlasí, neboť dle jejich názoru jsou založeny na nerozlišování okamžiku pro učinění právního jednání v rámci stanovené lhůty a okamžiku pro učinění právního jednání po nebo před uplynutím stanovené lhůty.

NS ČR totiž vykládá lhůtu tři pracovní dny před určitou událostí jako třetí pracovní den před určitou událostí, aniž by to však náležitě odůvodnil. Pokud by měl platit závěr učiněný NS ČR, bylo by pak lhůtu pro učinění určitého jednání stanovenou jako tři pracovní dny po určité události třeba vykládat jako třetí pracovní den po určité události a adresát by tak byl nucen učinit právní jednání v kratší lhůtě. Takový závěr přitom zcela jistě s ohledem na základní principy, na nichž stojí právní stát, jímž Česká republika má být, není přijatelný.

Ačkoliv ROP JV ve svém vyjádření konstatuje, že lze s názorem autorů článku na počítání lhůty pro doručení žádosti o dodatečné informace k zadávacím podmínkám souhlasit, zabývá se spíše než výkladem § 49 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách otázkou nezbytnosti poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám pro splnění účelu zadávacího řízení, tj. zejména získání dostatečného počtu hodnotitelných nabídek s možností následného výběru nejvhodnější nabídky zadavatelem. Tyto úvahy však nejsou předmětem tohoto článku.

Závěr

Ze znění zákona o veřejných zakázkách dle názoru autorů článku jasně vyplývá, že mezi okamžikem doručení žádosti o poskytnutí dodatečných informací k zadávacím podmínkám zadavateli a uplynutím lhůty pro podání nabídek musí uplynout celých 6 pracovních dnů, tj. že tato žádost musí být zadavateli doručena nejpozději v průběhu sedmého pracovního dne před uplynutím lhůty pro podání nabídek.

MMR je však s odkazem na odůvodnění rozhodnutí NS ČR zastáván názor, že postačí, bude-li žádost o dodatečné informace doručena šestý pracovní den před uplynutím lhůty pro podání nabídek. S ohledem na skutečnost, že ZVZ neobsahuje zvláštní úpravu počítání času a použije se obecná úprava obsažená v civilních předpisech (NOZ), která již byla judikaturně řešena[9], a to NS ČR jakožto vrcholným orgánem soudnictví dohlížejícím nad sjednocováním judikatury, nezbývá než doporučit akceptaci tohoto názoru, byť k němu lze mít shora uvedené výhrady.

Mgr. Jan Tejkal,
advokát

Mgr. Lukáš Pruška,
advokátní koncipient

Fiala, Tejkal a partneři, advokátní kancelář, s.r.o. 

Helfertova 13
613 00  Brno

Tel.: +420 541 211 528
e-mail: recepce@akfiala.cz

--------------------------------------------------------------------------------
[1] § 49 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách.
[2] § 49 odst. 1 až 3 zákona o veřejných zakázkách.
[3] Základní zásady vymezuje zákon o veřejných zakázkách v § 6, jedná se o zásadu zákazu diskriminace, zásadu rovného zacházení a zásadu transparentnosti.
[4]Důvod: Oblast veřejných zakázek spadá do resortu MMR.
[5]Důvod: Regionální rady regionů soudržnosti vykonávají kontrolu při zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z fondů EU.
[6]Důvod: ÚOHS vykoná dohled nad postupem zadavatelů při zadávání veřejných zakázek.
[7] Pozn. autorů: Žádost o poskytnutí výkladového stanoviska byla podána před účinností zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku (tzv. nového občanského zákoníku).
[8] Autoři článku na tomto místě ponechávají stranou, nakolik lze rozpory a nejasnosti v zadávacích podmínkách zhojit prostřednictvím dodatečných informací a upozorňují, že změnu zadávacích podmínek není možné činit prostřednictvím institutu dodatečných informací.
[9] Rozhodnutí NS ČR sp. zn. 29 Cdo 17/2012 se sice vztahuje k předchozí právní úpravě (zákonu č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů), není však dán důvod pro to, aby nemohl být aplikován i na stávající právní úpravu (NOZ), neboť tato počítání času neřeší zásadně odchylně.

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz