Mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví jsou rozhodnutími podle zákona o odpovědnosti za škodu
K sepsání tohoto příspěvku mě vedl článek dr. Veselého,[1] v němž vyjádřil názor, že pokud je mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví opatřením obecné povahy, (dále jen „OOP“) nelze zvažovat odpovědnost státu z titulu nezákonného rozhodnutí dle zákona 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „OdpŠk“).
* Článek je reakcí na článek JUDr. Jana Veselého, Ph.D. (k dispozici >>> zde). S ohledem na skutečnost, že původní článek JUDr. Jana Veselého, Ph.D. byl doplněn dalším článkem (k dispozici >>> zde), Mgr. Filip Danko již neměl možnost na toto doplnění reagovat.
Dle mého názoru tento závěr vychází ze správného předpokladu, že mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví ze dnů 17.04.2020, 15.04.2020, 26.03.2020 a 23.03.2020 (dále jen „mimořádná opatření“) jsou OOP, ale z tohoto správného předpokladu dovozuje nesprávný závěr.
Skutečnost, že správní akt je OOP, nepředstavuje překážku, aby se v případě jeho zrušení nebo změny pro nezákonnost neposuzovala odpovědnost státu za škodu podle OdpŠk z titulu nezákonného rozhodnutí. Závěr, že zrušené OOP je nezákonným rozhodnutím ve smyslu OdpŠk neshledal jako nesprávný Nejvyšší soud v rozsudcích (vydaných postupně v jediném sporu) spis. zn. 30 Cdo 1642/2018 ze dne 11.09.2019 (odst. 28, 29, 33 a 34) a spis. zn. 30 Cdo 3292/2015 ze dne 08.08.2017 (odst. 34 – zde vizte zejména odkazovanou komentářovou literaturu).[2] Ačkoliv se v jím řešeném sporu jednalo o nezákonnou změnu územního plánu, která se stejně jako územní plán vydává formou OOP podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“) tato okolnost nic nemění na řešení obecné otázky, o jaký odpovědnostní titul jde v případě nezákonného OOP.
Vyjdu-li z axiomu, že stát nebo územní celky v samostatné působnosti nemohou neodpovídat za OOP, pokud bylo zrušeno nebo změněno pro nezákonnost, zbývala by možnost, že půjde o nesprávný úřední postup. Takový závěr by ale těžko obstál. Namátkou např. kvůli přezkumu OOP, k němuž nejsou povolány obecné soudy prostřednictvím posouzení zákonnosti OOP jako otázky předběžné podle § 135 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb. občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „o. s. ř.“). Pokud by OOP přezkoumal správní soud nebo správní orgán, pak by povinnost pouze vycházet z jejich rozhodnutí ve smyslu § 135 odst. 2 o. s. ř. byla slabší podmínka, než podmínka zásadní závaznosti rozhodnutí příslušného orgánu (§ 8 odst. 1 in fine OdpŠk). Jelikož smyslem je neumožňovat v odškodňovacím řízení potenciální „přezkum“ rozhodnutí, bylo by nesmyslné umožnit takové posouzení u OOP, které má znaky rozhodnutí, jímž ale není, neboť vykazuje i znaky právního předpisu (za normotvorbu ale stát neodpovídá podle OdpŠk). Je-li OOP „víc než rozhodnutí“ vzdaluje se ještě více institutu nesprávného úředního postupu.
Stejně tak je třeba si uvědomit, že OdpŠk je náchylný na různé interpretační nejasnosti, terminologické nepřesnosti apod., např.:
- Ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) není formulováno nejobratněji, pokud jde o určení příslušného úřadu v případě nároku na zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nepřiměřenou délkou soudního řízení správního (analogicky je jím Ministerstvo spravedlnosti).
- Nezákonným rozhodnutím je i nezrušené usnesení o zahájení trestního stíhání, jestliže trestní stíhání neskončilo odsuzujícím rozsudkem.
- Novelizace provedená zákonem č. 118/2020 Sb. v § 18 odst. 7 ve spojení s § 14 odst. 4 části věty za středníkem OdpŠk přinesla snad i náznak zakotvení tzv. vysvětlovací povinnosti strany nezatížené důkazním břemenem.
- Stále se používá pojem promlčecí doba, přestože obecný předpis (§ 26 OdpŠk) hovoří o promlčecí lhůtě.
- Ustanovení čl. II zákona č. 160/2006 Sb., významné novely OdpŠk, zavedlo (z dobrých důvodů) pravou retroaktivitu výhradně v neprospěch státu.
Nemám tedy za přehnaně kreativní, když budeme pravomocným rozhodnutím podle OdpŠk rozumět i účinné opatření obecné povahy.
Na základě mimořádných opatření tedy nemusí být vydáno správní rozhodnutí, které by muselo být zrušeno nebo změněno pro nezákonnost, aby byl splněn jeden (první) z předpokladů odpovědnosti státu za škodu (nemajetkovou újmu záměrně neuvažuji).
Splnit další předpoklady je ovšem netriviální úkol. Samozřejmě je třeba splnit „klasické“ dvě podmínky, a to prokázat vznik škody a příčinnou souvislosti mezi nezákonným rozhodnutím a vznikem škody. Ty bych ovšem ponechal stranou. Kruciální jsou podmínky formulované v § 7 odst. 1 a § 8 odst. 3 OdpŠk, podle nichž:
- Právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím mají účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda.
- Nejde-li o případy zvláštního zřetele hodné, lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím přiznat pouze tehdy, pokud poškozený využil v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které zákon poškozenému k ochraně jeho práva poskytuje; takovým prostředkem se rozumí řádný opravný prostředek, mimořádný opravný prostředek, vyjma návrhu na obnovu řízení, a jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je spojeno zahájení soudního, správního nebo jiného právního řízení, nebo návrh na zastavení exekuce.
Druhou jmenovanou podmínku splňuje navrhovatel, který dosáhl zrušení mimořádných opatření. Kdokoliv jiný by musel přesvědčit Ministerstvo zdravotnictví, příp. poté soud, že sice nepodal správní žalobu,[3] ale jedná se o případ hodný zvláštního zřetele. Stačilo by tvrdit, že vše probíhalo v časové tísni, že byla omezena mnohá práva, že potenciální žalobci váhali s volbou žalobního typu, že Městský soud v Praze nemohl být paralyzován tisíci napadlých věcí apod.? Myslím, že podmínka bude vykládána přísněji a pro mnoho fyzických osob by snad bylo i jednodušší získat vypsanou odměnu za důkaz Riemannovy hypotézy...
První jmenovaná podmínka účastenství je výkladově také obtížná, neboť řízení podle části šesté správního řádu upravující institut OOP nemá účastníky. Jde koneckonců o otázku, kterou se zabýval Nejvyšší soud ve výše odkazovaných rozsudcích (odst. 34 rozsudku spis. zn. 30 Cdo 3292/2015 ze dne 08.08.2017 a odst. 28 a násl., zejména odst. 33 rozsudku spis. zn. 30 Cdo 1642/2018 ze dne 11.09.2019).[4] Podstatná je úvaha, že účastník řízení ve smyslu OdpŠk nemusí být účastníkem řízení ve smyslu příslušného procesního předpisu. Jinak považuji argumentační potenciál těchto rozsudků k dané otázce za zanedbatelný. Řízení o územním plánu (jeho změně) podrobně upravuje zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Téměř naopak je tomu v případě zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, který obsahuje z hlediska řešené otázky patrně jediné relevantní ustanovení § 94a odst. 2, podle něhož se OOP vydává bez řízení o návrhu OOP. Jinak řečeno se nepoužije § 172 správního řádu. Na § 172 odst. 5 správního řádu a podrobné úpravě řízení o změně územního plánu (námitek a připomínek) však založil Nejvyšší soud řešení diskutované otázky. U mimořádných opatření nenacházím na základě základních zásad činnosti správních orgánů, popř. povinnosti o návrzích závažných opatření přiměřeným způsobem informovat veřejnost[5] společné znaky s argumentací Nejvyššího soudu.
Netroufám si odhadovat, jaký je nejpřiléhavější výklad podmínky účastenství. Možná by soudy redukovaly tuto podmínku na zodpovězení otázky, kdo podal návrh na zrušení OOP, a rozhodnutí soudů v odškodňovacím řízení by závisela na vyřešení otázky výkladu § 8 odst. 3 OdpŠk, nikoliv otázky, kdo je „účastníkem řízení o vydání mimořádných opatření“ ve smyslu § 7 OdpŠk. Možná by soudy dospěly i k závěru, že na tomto skutkovém půdorysu se ukazuje jako absurdní rozumět rozhodnutím podle OdpŠk i OOP[6] a obstál by jako správný názor, že na základě zrušeného OOP nelze bez navazujícího individuálního správního aktu přímo uplatnit nárok na náhradu škody podle OdpŠk.
Mgr. Filip Danko
[1] VESELÝ, Jan. Správním soudem zrušená mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví a náhrada škody. epravo.cz [online]. EPRAVO.CZ, a. s., ©1999-2020 [cit. 01.05.2020]. K dispozici >>> zde.
[2] kategorie B a C ke dni 03.05.2020
[3] V případě OOP postačuje podat správní žalobu, neboť opravný prostředek není přípustný (§ 173 odst. 2 správního řádu). Podnět k provedení přezkumného řízení není mimořádným opravným prostředkem a jeho podáním není zahájeno správní řízení.
[4] Nejvyšším soudem řešená otázka aktivní legitimace podle § 20 odst. 1 OdpŠk nehraje roli vzhledem k obdobně formulovanému § 7 odst. 1.
[5] Ustanovení § 22 věty třetí kompetenčního zákona, které přinesl zákon č. 272/1996 Sb. Domnívám se, že je použitelné nikoliv díky užití slova „opatření“, ale díky závažnosti.
[6] Generální vyloučení by však odepřelo postup podle OdpŠk např. u nezákonného územního opatření o stavební uzávěře, u nějž tyto těžkosti z povahy věci nenastávají, anebo jen omezeně. Posuzování případ od případu na základě konkrétní hmotněprávní a procesní úpravy by zase bylo spjato se značnou nejistotou.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
