Náležitosti písemné plné moci ve správním řízení podle rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu

Rozšířený senát NSS po meritorním přezkumu položené otázky a výkladu výše citovaného ustanovení dospěl k jednoznačnému závěru podle kterého „[P]ísemná plná moc předkládaná účastníkem řízení k prokázání zmocnění k zastoupení podle § 33 odst. 1 správního řádu nemusí být vyhotovena na samostatné listině a nemusí být opatřena přijetím (akceptační doložkou) ze strany zmocněnce či podpisem zmocněnce. Pokud účastník řízení předloží plnou moc jako součást podání a bez podpisu zmocněnce, nemůže to samo o sobě založit pochybnosti správního orgánu o zastoupení a není to důvodem k tomu, aby účastníka řízení či jeho zmocněnce vyzval k odstranění vad plné moci.“[1]

Předmět sporu

V předmětném případě byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku podle zákona o provozu na pozemních komunikacích a byla mu uložena pokuta. Krajský soud v Ostravě (dála také jen „Krajský soud“) mimo jiné zkoumal, zda řízení o přestupku bylo zahájeno v souladu se zákonem a zda žalobce prokázal zmocnění svého zástupce v souladu s § 33 odst. 1 správního řádu.

Reklama

Rozvod s mezinárodním prvkem (online - živé vysílání) - 17.6.2025

17.6.2025 09:003 975 Kč s DPH
3 285 Kč bez DPH

Koupit

Žalobce zaslal správnímu orgánu I. stupně ze své datové schránky podání, ve kterém zmocňoval konkrétní osobu k zastupování. Správní orgán I. stupně toto sdělení nepovažoval za plnou moc a vyzval žalobce k jejímu doložení. Jelikož na výzvu nikdo nereagoval, správní orgán doručoval písemnosti přímo žalobci.

Krajský soud dospěl k závěru, že žalobcovo podání splňovalo všechny znaky plné moci, neboť z něj byla zřejmá vůle nechat se zastoupit v konkrétním řízení konkrétní osobou. Dle Krajského soudu nebyla nutná výzva k odstranění vad plné moci, protože zmocnění bylo jasné a určité.

Stěžovatel[2] podal proti rozhodnutí Krajského soudu kasační stížnost, ve které namítal, že plná moc musí být předložena na samostatné listině a akceptována zmocněncem. Tento názor stěžovatel opřel o rozsudek NSS ze dne 26.7.2023, čj. 3 As 1312021-86 a dále rozsudek NSS ze dne 28.11.2019, čj. 1 As 373/2019-22, které řešily obdobné situace a byla v nich vyžadována samostatná plná moc.

Argumentace třetího senátu NSS v uvedeném rozsudku stěžovatelem spočívala ve vyloučení situací, kdy by si účastník řízení prostřednictvím prostého sdělení zvolil pro zastupování jakoukoli osobu, aniž by mezi nimi existovala dohoda o zastoupení. Ten konečně opřel svou argumentaci o usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 15.12.2009, sp. zn. I . ÚS 2706/09 ve kterém Ústavní soud ČR dovodil, že plná moc musí být vždy podepsána zmocněncem.

Žalobce odkázal na mnohačetnou a převažující judikaturu NSS podle které z ustanovení § 33 odst. 1 s.ř. povinnost opatřit plnou moc podpisem zmocněnce nevyplývá, a dané ustanovení ani nevyžaduje, aby byla plná moc předkládána na separátní listině.[3]

Rozšířený senát NSS tak v důsledku rozdílného právního názoru senátů NSS na otázku nutnosti opatřit plnou moc podpisem zmocněnce a nutnosti jejího vyhotovení na separátní listině byl nadán pravomocí o této věci rozhodnout.

(Ne)potřebnost akceptační doložky v plné moci

Rozšířený senát NSS v bodě 25 a násl. Rozsudku konstatuje, že východiska pro výklad ustanovení o formách zastoupení účastníka správního řízení je třeba hledat v právu soukromém, jak jsou upravena v občanském zákoníku.[4]

Dále uvádí, že ačkoli procesní řády často hovoří o zastoupení na základě plné moci, nejedná o samotný titul pro danou formu zastoupení, ale ve skutečnosti pouze o osvědčení o existenci zastoupení vůči třetím osobám, které obsahuje vymezení rozsahu zástupčího oprávnění pro jednání se třetí osobou.[5]

Jinými slovy, plná moc je tak pouze vnějším projevem zastoupení, které vzniká na základě dvoustranného právního jednání, jímž se zmocněnec zavazuje zastupovat zmocnitele v dohodnutém rozsahu,[6] kdy ale právě plná moc je toliko jednostranným projevem vůle adresovaným třetím osobám jímž zmocnitel vůči nim osvědčuje existenci a rozsah zmocněncova oprávnění za něj jednat, jak potvrzuje a shoduje se i právní nauka.[7]

Jelikož se tedy jedná o jednostranný projev vůle, dovodila právní nauka, že podpisu či prohlášení zmocněnce (akceptační doložky) není zapotřebí a postačí podpis zmocnitele. Tento závěr je většinově přijímán jak současnou, tak historickou odbornou literaturou.[8]

Totiž sama plné moc toliko deklaruje, že mezi zmocnitelem a zmocněncem existuje smluvní vztah na základě dohody o zastoupení. Pokud by tak zmocnitel vystavil plnou moc, jež by obsahově neodpovídala s dohodou o zmocnění, rizika s tím spojená by tak nesl právě zmocnitel.[9]

Je tak možné uzavřít, že sama plná moc je toliko vnějším osvědčením existujícího vztahu zastoupení vůči třetím osobám, jedná se o jednostranné právní jednání, které nevyžaduje přijetí ze strany zmocněnce (uvedení tzv. akceptační doložky) ani podpis zmocněnce.[10] Rozšířený senát NSS v Rozsudku současně uzavřel, že tento závěr je plně aplikovatelný i v rámci procesního práva. Konkrétně uvádí „[N]ení však důvodu, aby shora uvedené závěry týkající se náležitostí plné moci byly v kontextu procesního práva vykládány odlišně, resp. přísněji.“[11] Daný závěr konečně rozšířený senát NSS opřel i o důvodovou zprávu novely daňového řádu, kterou byla zrušena přísnější úprava náležitostí plných mocí, kdy zákonodárce výslovně uvádí, že se daná úprava (tj. bez nutnosti akceptační doložky) vrací k úpravě shodné s pojetím v jiných procesních řádech, tedy jinými slovy, vychází z výkladu, že obecně není akceptace plné moci nezbytná, není-li zákonodárcem nastaven přísnější režim.

(Ne)předložení plné moci na separátní listině

Ani v této otázce nepřisvědčil rozšířený senát NSS argumentaci stěžovatele když uvádí, že ani tento požadavek nelze z ustanovení § 33 odst. 1 s.ř. vyvodit.

Je tomu právě naopak. Tedy jak vyplývá z charakteru plné moci jakožto jednostranného právního jednání, ta může být obsažena v jakémkoli podepsaném podání, ať už v listinné nebo elektronické podobě. Tento požadavek tak je současně splněn, jeli podání doručeno prostřednictvím informačního sytému datových schránek. Lze odkázat i na výklad ustanovení § 28 zákona 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, dle kterého „plnou moc je třeba udělit písemně nebo ústně do protokolu. Blíže zákon formu plné moci nepředepisuje, proto postačí v případě písemné formy jakákoliv listina, z níž bude vyplývat pověření zástupce k zastupování před soudem“[12] nebo „plnou mocí se přitom rozumí jakákoliv listina vlastnoručně podepsaná účastníkem řízení, z níž lze vyčíst vůli účastníka, aby byl určitou osobou zastupován (nemusí být nadepsána plná moc, může jít o součást smlouvy, dohody či jiné listiny“[13].

Rozšířený senát NSS tak staví na jisto, i s odkazem na výše popsanou výkladovou praxi, že udělená plná moc není třeba předkládat na samostatné/separátní listině a taktéž není třeba, aby tato bylo nazvána jako „plná moc“. Za dostačující se považuje i pouze v textu podání popsané zmocnění, pokud je dostatečně konkrétní. Jinými slovy, požadavek na vyhotovení plné moci na samostatné listině a její podepsání zmocněncem nemá oporu v zákoně a nejedná se o zákonem vyžadovanou formální ani obsahovou náležitost plné moci. Jak konečně uvádí rozšířený senát NSS „Jde o ustálený výklad náležitostí plné moci, který je zastáván napříč všemi odvětvími práva a od něhož není důvodu se odchýlit.“

Na uvedeném závěru nemění ničeho ani zjevná motivace třetího senátu NSS při výkladu daného ustanovení s.ř., tj. čelit situacím, kdy je správní orgán vystaven snahám o obstrukční jednání ze strany účastníků a jejich skutečných či domnělých zástupců. Snaha eliminovat tyto negativní jevy nemůže podle názoru rozšířeného senátu NSS v Rozsudku vést k výkladu, který popře dosavadní pojetí plné moci a jejích náležitostí.

Závěr

Výše popsaný Rozsudek postavil na jisto výkladovou praxi ustanovení § 33 odst. 1 s.ř. a sjednotil rozdílnou rozhodovací praxi k této otázce. Rozšířený senát NSS se postavil na stranu obsáhlé a dlouhodobé rozhodovací praxe, která vychází z předpokladu, že předkládaná plná moc nemusí být opatřena akceptační doložkou, a ani nemusí být na samostatné listině. S ohledem na praxi správních orgánů, které ne vždy tuto judikaturu respektovaly, obdobně jako v nyní posuzovaném případě, lze pouze souhlasit s názorem zaujatým rozšířeným senátem NSS v Rozsudku.

Mgr. Martin Šváb,
advokátní koncipient.