O právním postavení vojáků aktivní zálohy a členství nejen soudců, státních zástupců a právních zástupců v Aktivní záloze AČR
Nejen v souvislosti s aktuálním děním na Ukrajině přichází na přetřes výkon branné povinnosti v ČR. České republika disponuje profesionální armádou doplněnou o aktivní zálohu, občany ČR, kteří dobrovolně převzali výkon branné povinnosti. O jejich postavení a zakotvení v právním řádu panují ovšem občasné nepřesné představy. Tento článek si klade za cíl stručně vylíčit právní postavení vojáků Aktivní zálohy AČR a na to navazující otázku, zda soudci, státní zástupci, právní zástupci, ale i jiné profese s veřejnoprávní „konkurenční doložkou“ mohou být členy AZ.
Navzdory konci základní vojenské služby reformou branného zákonodárství, účinnou od 1. 1. 2005, branná povinnost v ČR nikdy nezanikla.[1] Překvapivě tomu bylo právě naopak. Branná povinnost byla nabytím účinnosti zákona 585/2004 Sb., branného zákona, rozšířena, a to i na ženy, vyjma těhotných. Ohledně osob pečujících o děti pak zákon mezi ženou a mužem zásadně nerozlišuje.[2] Do roku 2005 tomu ovšem bylo jinak. Exempci z branné povinnosti měly ženy stanovenu zákonem výslovně, s výjimkou válečného stavu nebo dobrovolného převzetí branné povinnosti.[3]
Změnou tak bylo v zásadě skončení plošných odvodů. Česká republika tím započala budování tzv. profesionální armády, tedy armády personálně složené z vojáků, kteří tuto činnost vykonávají jako svou profesi.[4] Jako doplněk však již toho času (s účinností od 1. 5. 2002) existovala tzv. aktivní záloha dobrovolná[5], tedy vojáci, kteří nebyli profesionály, ale absolvovali na základě vlastní žádosti vojenská cvičení, čímž plnili výkon branné povinnosti převzaté dobrovolně[6]. Z podstatné části pak šlo o bývalé vojáky z povolání, popřípadě ty vojáky, kteří absolvovali základní vojenskou službu ještě za „staré“ branné legislativy.
Od 1. 5. 2002 tito záložáci do aktivní zálohy dobrovolné vstupovali na základě dohody k dobrovolnému udržování své vojenskoodborné připravenosti.[7] Od 1. 1. 2005 pak do aktivní zálohy vstupovali vojáci na základě žádosti o zařazení do aktivní zálohy.
II
Správní orgán, příslušné krajské vojenské velitelství podle místa pobytu žadatele, po dojití žádosti vojáka zařadí do aktivní zálohy rozhodnutím, a to na dobu nejvýše 3 let.[8] Obdobně se pak postupuje u žadatelů o dobrovolné vojenské cvičení, dále jen DVC.[9] Žadatelé o DVC jsou specifičtí tím, že vojenský výcvik absolvují ad hoc a jednorázově, byť na svou žádost jej mohou absolvovat i opakovaně.
Z výše uvedeného je patrný i vztah vojáka v aktivní záloze, žadatele DVC, k armádě, resp. státu. Vztah je založený správním rozhodnutím. Podle starého branného zákona pak šlo o dohodu, tedy o tzv. veřejnoprávní smlouvu subordinačního typu. Z povahy vztahu tak vyplývá, že jde ryze o veřejnoprávní poměr, což je z hlediska dalších úvah při posuzování postavení vojáka v záloze zásadní. Nejde totiž o ekvivalent podnikání, svobodného povolání nebo dohody o pracovní činnosti, provedení práce nebo práce na „zkrácený úvazek“. Ostatně, branná povinnost má svůj ústavněprávní základ plynoucí z čl. 4 ústavního zákona 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky. Ústavní normy zřídkakdy ukládají povinnosti občanům (fyzickým osobám) a tedy ani z toho hlediska nelze na výkon branné povinnosti, byť převzatý dobrovolně ve smyslu § 5 branného zákona, nahlížet jakožto na vztah založený soukromým právem, neboť jde o vztah stát-občan formovaný a vykonávaný vrchnostensky s tím rozdílem, že jeho vznik je mimo stav ohrožení státu a válečný stav ponechán na dobrovolném rozhodnutí občana. To však nezbavuje vzniklý právní vztah veřejnoprávního charakteru dále upravovaného normami veřejného práva a taktéž chráněného nikoli civilním soudnictvím, ale soudy správními.
III
Samotný aktivní výkon služby voják v záloze pak vykonává na základě povolávacího rozkazu.[10] Povolávací rozkaz je správním rozhodnutím sui generis. Specifický je jak ohledně povinností z něho plynoucích, tak i co do doručovacích lhůt, absence odůvodnění a dalšího. Na základě povolávacího rozkazu je voják povinen výkon vojenského cvičení nastoupit.[11] V případě nenastoupení vojenského cvičení, popřípadě služby v operačním nasazení, se voják dopouští přestupku podle § 35 odst. 3 branného zákona, popřípadě též trestného činu podle § 372, § 373 nebo § 374 trestního zákoníku za nouzového stavu, stavu ohrožení státu nebo za válečného stavu.
Zákon nestanovuje demonstrativním ani taxativním výčtem exempce z této povinnosti. Připouští však situace, kdy se voják nemůže dostavit ve stanovené době s tím, že takovou skutečnost je voják povinen písemně oznámit a důvody doložit.[12] V praxi pak dosud postupovaly vojenské správní úřady k těmto důvodům poměrně benevolentně, ovšem v případech, kdy se takový postup ze strany vojáka opakuje, obvykle nemají ochotu prodloužit další závazek vojáka v záloze. Mohou pak postupovat i podle § 35 odst. 1 písm. c) zákona o službě vojáků v záloze a pro zánik potřeby ozbrojených sil České republiky vyřadit vojáka z aktivní zálohy.
Ohledně důvodů pro nenastoupení pak výkon své civilní profese výslovně není oprávněným důvodem pro nenastoupení vojenského cvičení, popř. operačního nasazení. Podle § 204 zákoníku práce náleží zaměstnanci pracovní volno v nezbytně nutném rozsahu v souvislosti s výkonem branné povinnosti. Uvedený paragraf pak je zařazen do části osmé, hlavy první, dílu druhého, zákoníku práce, jakožto překážka v práci z důvodu obecného zájmu, vedle například podání vysvětlení u soudů či správních orgánů, darování krve a podobně. Zaměstnavatel tak je povinen vojákovu absenci omluvit. Zaměstnanec je zrcadlově tomu povinen se na základě povolávacího rozkazu dostavit.
Z výše uvedeného je dále patrné, že jak dobrovolné převzetí branné povinnosti, tak i aktivní výkon branné povinnosti službou na vojenském cvičení nebo operačním nasazení, je překážkou v práci veřejnoprávního charakteru.
IV
Vzhledem k postavení státních zástupců, soudců, dalších zaměstnanců státních zastupitelství či soudu a právních zástupců pak je relevantní i výčet personálních exempcí z branné povinnosti zakotvený v § 25 odst. 1 branného zákona. Z plnění odvodní povinnosti jsou osvobozeni poslanci a senátoři Parlamentu, členové vlády, soudci Ústavního soudu, prezident, viceprezident a členové Nejvyššího kontrolního úřadu, členové bankovní rady České národní banky, občané ve funkcích s diplomatickými a konzulárními výsadami a imunitami, hejtmani krajů, primátor hlavního města Prahy, ředitelé krajských úřadů a ředitel Magistrátu hlavního města Prahy.
Oproti tomu se soudců a státních zástupců a dalších výslovně týká § 17 branného zákona, který upravuje zproštění výkonu mimořádné služby pro a) zabezpečení nezbytné činnosti Kanceláře Poslanecké sněmovny, Kanceláře Senátu, Kanceláře prezidenta republiky, soudů, státních zastupitelství, bezpečnostních sborů, zpravodajských služeb České republiky, České národní banky, poskytovatelů zdravotnické záchranné služby, subjektů hospodářské mobilizace, státních podniků, prvků kritické infrastruktury, organizačních složek státu a příspěvkových organizací, jejichž zakladatelem nebo zřizovatelem je ministerstvo nebo Ministerstvo vnitra anebo Ministerstvo spravedlnosti, právnických a fyzických osob, které převzaly závazek k zajišťování obrany státu, České pošty, diplomatických misí České republiky nebo konzulárních úřadů České republiky v zahraničí a dalších státních orgánů a orgánů územních samosprávných celků, b) zabezpečení nezbytného chodu národního hospodářství, c) zabezpečení úkolů obcí na úseku požární ochrany, nebo d) zabezpečení nezbytné ochrany obyvatel.
Porovnáním uvedených dvou ustanovení je patrné, že personální exempci z branné povinnosti soudci obecných a správních soudů, stejně jako státní zástupci a právní zástupci a další, nemají. Povinnost nastoupit na základě personálního rozkazu platí. Stejně tak aplikací § 84 odst. 4 zákona o soudech a soudcích, popřípadě § 18 odst. 6 zákona o státním zastupitelství, platí i povinnost zaměstnavatelů poskytnout „zaměstnanci“ pracovní volno v nezbytně nutném rozsahu v souvislosti s výkonem branné povinnosti.
O zproštění výkonu mimořádné služby je u zaměstnanců soudů i státních zastupitelství nutno požádat vojenský správní úřad. Na zproštění pak není právní nárok.[13]
V
Právní úprava zakotvující zákaz vykonávání podnikatelské či jiné výdělečné činnosti je obsažena i v zákoně 201/2002 Sb. o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových (dále jen „ÚZSVM“), ve znění pozdějších předpisů, jenž v § 17 odst. 3 stanoví, že „zaměstnanci Úřadu nesmějí vykonávat podnikatelskou ani jinou výdělečnou činnost; toto omezení se nevztahuje na činnost vědeckou, pedagogickou, publicistickou, literární nebo uměleckou, na činnost znalce nebo tlumočníka vykonávanou podle zvláštního právního předpisu pro soud nebo správní úřad, na činnost v poradních orgánech vlády a na správu vlastního majetku.“ Ani zaměstnanci ÚZSVM nejsou žádným způsobem zproštěni výkonu mimořádné služby dle § 17 branného zákona, přesněji řečeno: oproti státním zástupcům a soudcům se uvedené ustanovení o nich ani výslovně nezmiňuje, pouze může zůstat otázkou, zda by se dal výkon činnosti ÚZSVM podřadit pod některý z důvodů podle § 17 odst. 2 branného zákona, ovšem stále pouze s tím důsledkem, že případné zproštění výkonu mimořádné služby by se dělo toliko na žádost a na kladný výsledek není právní nárok.
VI
Na této skutečnosti ničeho nemění ani finanční náležitosti vojáků aktivní zálohy nebo DVC. Vzhledem k veřejnoprávnímu charakteru vztahu vojáka aktivní zálohy nebo DVC není členství v aktivní záloze nebo absolvování DVC výdělečnou činností podle § 85 odst. 1 zákona o soudech a soudcích ani podle § 24 odst. 6 zákona o státním zastupitelství ani podle § 17 odst. 3 zákona o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových. Výdělečnou činností je totiž nutno rozumět činnost v intencích soukromého práva. Relevantním je posouzení nejen výdělečnosti, tedy majetkového prospěchu, ale i posouzení druhé části právního pojmu, spočívajícího v činnosti. I darování krve je totiž spojeno s majetkovým prospěchem úlevou na daních, nelze však tvrdit, že jde o výdělečnou činnost, neboť nejde o činnost, která by v intencích zmiňovaných ustanovení byla konkurenční vůči činnosti soudce, státního zástupce, právního zástupce a dalších.
V souvislosti s tím jsou kontrastní korektivy této povinnosti, podle kterých mohou soudci vykonávat výdělečnou činnost, pokud taková činnost nenarušuje důstojnost soudcovské funkce nebo neohrožuje důvěru v nezávislost a nestrannost soudnictví, a zároveň jde o činnost, která spočívá ve správě vlastního majetku včetně členství v orgánech bytových družstev, společenství vlastníků jednotek a jiných právnických osob, jejichž hlavní předmět činnosti je zaměřen na uspokojování bytových potřeb svých členů, a činnost vědecká, pedagogická, literární, publicistická, umělecká, aktivního sportovce a činnost v poradních orgánech ministerstva, vlády a v orgánech komor Parlamentu.
U státních zástupců, potažmo u zaměstnanců, jimž právní úprava výkon podnikatelské či jiné výdělečné činnosti zapovídá, pak je výdělečná činnost přípustná, pokud tato činnost je slučitelná s požadavky na řádný výkon funkce státního zástupce (u zaměstnanců se v tomto ohledu uplatní přiměřeně § 303 odst. 2 zákoníku práce), a spočívá v správě vlastního majetku a činnosti vědecké, pedagogické, literární, publicistické a umělecké, činnosti v poradních orgánech ministerstva, vlády a v orgánech komor Parlamentu a činnosti v Orgánu nezávislé kontroly zpravodajských služeb České republiky podle zákona o zpravodajských službách České republiky.
Z obou uvedených výčtů je patrný soukromoprávní charakter výkonu všech výše uvedených eventuálních činností bez vrchnostenské pravomoci quasi zaměstnavatele, oproti vojenskému správnímu úřadu. Veškeré tyto činnosti jsou vykonávány buďto v postavení podnikatele[14] nebo na základě pracovní smlouvy či jako výkon tzv. svobodného povolání, popřípadě jiným způsobem založeným právním vztahem soukromého práva. Oproti tomu výkon branné povinnosti vojáka aktivní zálohy nebo DVC je vykonáván na základě vrchnostenského rozhodnutí vojenského správního úřadu.
Výkon branné povinnosti je zřetelně dle zákoníku práce důvodem obecného zájmu, stejně tak je vykonáván na základě správního rozhodnutí vojenského správního úřadu, byť na předchozím podkladě svobodné žádosti uchazeče o členství v aktivních zálohách nebo DVC. Zároveň je výkon této činnosti povinností člena aktivní zálohy, DVC, a voják tak nemá možnost volby, neboť by se jinak dopustil přestupku, popřípadě trestného činu, pokud by na podkladě řádně doručeného povolávacího rozkazu nenastoupil. Voják aktivní zálohy zároveň po dobu trvání rozhodnutí o zaražení do aktivní zálohy může o vyřazení žádat toliko z důvodů zvláštního zřetele hodných, které je povinen písemně doložit.[15]
VII
Výklad, který by považoval výkon branné povinnosti vojáka aktivní zálohy nebo DVC za výdělečnou činnost, by byl v přímém rozporu se zákonem stanoveným, ústavně založeným, rozsahem branné povinnosti, neboť by zakládal nad rámec výčtu § 17 branného zákona další personální exempci z branné povinnosti.
Dalším podstatným rozdílem je skutečnost, že voják aktivní zálohy se svých finančních náležitostí nemůže vzdát. Zároveň vzhledem k tomu, že výkon branné povinnosti je překážkou v práci a absenci je zaměstnavatel nucen omluvit, nejde o typický výdělečný vztah, u kterého „vydělávající“ subjekt nad rámec své dosavadní činnosti má výdělek další. Při službě vojáka v záloze má voják namísto své „civilní“ výdělečné profese služné a další finanční nároky, které jsou svou povahou ovšem zákonem stanoveným rozsahem náhrady mzdy.
Zmíněné finanční náležitosti, resp. nárok na služné, jsou přímým nástupnictvím způsobu náhrady příjmů podle předchozí právní úpravy[16], podle které náležela vojáku náhrada jeho příjmu po dobu vojenského cvičení v poměru 60%, 75%, 90 % nebo 95 % podle počtu jím vyživovaných osob a to z vyměřovacího základu, kterým byl jeho příjem vypočtený podle § 145e zákona 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění zákona 160/1995 Sb. Ke změně této úpravy přistoupil stát ze zjevných důvodů, totiž že služné má odpovídat postavení a služebnímu zařazení vojáka v záloze v době vojenského cvičení, nikoli jeho postavení a výdělečné činnosti mimo vojenské cvičení. Z hlediska historického výkladu tak finanční náležitosti, resp. služné, jsou paušalizovanou náhradou příjmu, jejíž výše je z důvodu transparentnosti, účetní a mzdové hospodárnosti, proporcionality a přiměřenosti určena totožně, jako je tomu u vojáků z povolání.
VIII
Pro porovnání „výdělečnosti“ členství v aktivní záloze s platem soudce, státního zástupce či právního zástupce je možno uvést, že nejnižší plat[17] ze tří zmíněných veřejných funkcí pobírá státní zástupce bez započitatelné praxe v koeficientu 0,88[18] ze základny pro rok 2022[19] v částce 79 890 Kč. Aby voják v aktivní záloze dosáhl na vyšší služné, musel by být jmenován do hodnosti brigádního generála,[20] a to i přesto, že pomineme „zmrazení“ platů soudců, státních zástupců a právních zástupců v roce 2022, oproti byť mírnému zvýšení základního tarifu pro vojáky o 700 Kč. Považovat tak službu v aktivní záloze za „brigádu“ a výdělečnou činnost je i proto ryze textualistickým výkladem zákona bez pochopení smyslu a účelu branného zákonodárství.
IX
Odlišná je ovšem situace pro příslušníky bezpečnostních sborů, policisty, hasiče a další. Jejich branná povinnost je sice též zachována, výslovně jde ovšem o překážku pro členství v aktivní záloze podle § 35 odst. 1 písm. e) zákona 45/2016 Sb., o službě vojáků v záloze. Povolání nebo přijetí do služebního poměru příslušníka bezpečnostního sboru je důvodem pro vyřazení z aktivní zálohy. Výjimku pak zákon nepřipouští. Původem dané podmínky je kompetenční konkurence ministerstva obrany a ministerstva vnitra, jakožto tzv. silových resortů státu.
Mgr. Tomáš Čuda
Státní zástupce Okresního státního zastupitelství v Děčíně
e-mail: tcuda@osz.dec.justice.cz
Mgr. Petr Kobrle
Právní zástupce Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových
e-mail: petr.kobrle@uzsvm.cz
[4] Pojem “profesionální armáda“ tak není náznakem kvalitativního stavu, ale postavení vojáků, kteří jsou vojáky z povolání/profese.
[5] § 35 zákona 218/1999 Sb., (starého) branného zákona, a zákon 220/1999 Sb., o průběhu základní nebo náhradní služby a vojenských cvičení a o některých právních poměrech vojáků v záloze
[10] § 13 zákona č. 585/2004, branného zákona
[16] § 81 zákona 220/1999 Sb., o průběhu základní nebo náhradní služby a vojenských cvičení a o některých právních poměrech vojáků v záloze
[17] § 16 odst. 4 zákona 201/2002 Sb., o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových vs. § 3 odst. 4 zákona č. 201/ 1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců vs. § 3 zákona o 236/1995 Sb. Zákon o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu
[18] § 3 odst. 4 zákona č. 201/ 1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
