Právnické a fyzické osoby jako příjemci dotací a návratných finančních výpomocí jsou mimo obecně závazné právní předpisy také často vázáni podmínkami, za kterých jsou jim veřejné prostředky poskytnuty. Poruší-li při použití poskytnutých peněžních prostředků stanovená pravidla, dopustí se tzv. porušení rozpočtové kázně. Zjednodušeně řečeno, jde o porušení povinnosti stanovenou příjemci právním předpisem, rozhodnutím nebo dohodou o poskytnutí dotace nebo porušením podmínek, za kterých byly peněžní prostředky poskytnuty.

Porušení rozpočtové kázně – obecná definice § 22 zákona č. 250/2000 Sb.

Právní úpravu porušení rozpočtové kázně při hospodaření s finančními prostředky územních rozpočtů obsahuje zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v obecné rovině v § 22 a násl., kde je porušení rozpočtové kázně vymezeno jako každé neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých jako dotace nebo návratná finanční výpomoc z územních rozpočtů.  Zákon dále vymezuje, co je považováno za neoprávněné použití peněžních prostředků a zadržení peněžních prostředků.

Za neoprávněné použití peněžních prostředků se považuje takové použití peněžních prostředků, při kterém byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, přímo použitelným předpisem Evropské unie, veřejnoprávní smlouvou nebo povinnost při poskytnutí peněžních prostředků podle zvláštního zákona, např. podle zákona školského[2] nebo zákona o sociálních službách[3]. Za neoprávněné použití peněžních prostředků se považuje také:

1. porušení povinnosti, která souvisí s účelem, na který byly peněžní prostředky poskytnuty, ke kterému došlo po připsání peněžních prostředků na účet příjemce
2. porušení povinnosti, která souvisí s účelem, na který byly peněžní prostředky poskytnuty, ke kterému došlo před připsáním peněžních prostředků na účet příjemce a které ke dni připsání trvá
3. neprokáže-li příjemce peněžních prostředků, jak byly tyto prostředky využity.

Porušením rozpočtové kázně je i zadržení peněžních prostředků, které spočívá v porušení povinnosti vrátit poskytnuté prostředky ve stanoveném termínu poskytovateli.

Odvod za porušení rozpočtové kázně podle § 22 zákona 250/2000 Sb.

Porušitel rozpočtové kázně je povinen provést odvod za porušení rozpočtové kázně do rozpočtu, z něhož mu byly peněžní prostředky poskytnuty. Odvod za porušení rozpočtové kázně se neuloží, pokud jeho celková výše za všechna porušení rozpočtové kázně při použití téže dotace nebo návratné finanční výpomoci nepřesáhne 1000 Kč. Maximální výše odvodu za porušení rozpočtové kázně je limitována výší poskytnutých peněžních prostředků ke dni porušení rozpočtové kázně.

Při neoprávněném použití nebo zadržení peněžních prostředků odpovídá odvod za porušení rozpočtové kázně výši neoprávněně použitých nebo zadržených prostředků. Odvody za vícero porušení rozpočtové kázně při použití téže dotace nebo návratné finanční výpomoci se sčítají. Výjimkou je porušení rozpočtové kázně v důsledku porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, kdy se uloží odvod za nejzávažnější porušení pravidel pro veřejné zakázky u téže zakázky. Při aplikační praxi zde v některých případech může činit potíže vyhodnotit, které porušení je tím nezávažnějším. V tomto ohledu je třeba připomenout, že je při stanovování jakékoli sankce, a odvod za porušení rozpočtové kázně sankční charakter zcela určitě má, přihlédnout ke všem okolnostem konkrétního případu.

V případě, že veřejnoprávní smlouva o poskytnutí dotace označuje některá porušení jako porušení méně závažná a spojuje je s nižším odvodem[4], uloží se odvod nižší v souladu s uzavřenou veřejnoprávní smlouvou o poskytnutí dotace. I v tomto případě dle § 22 odst. 5 zákona č. 250/2000 Sb., platí, že odvody se při porušení několika méně závažných povinností sčítají, nestanoví-li veřejnoprávní smlouva jinak.

Porušení rozpočtové kázně se zpravidla vyhodnocuje až na základě následné kontroly ze strany poskytovatele dotace, v některých případech však může mít poskytovatel podezření na porušení povinností v souvislosti s poskytnutými finančními prostředky již dříve, např. již v době, kdy dotace nebo návratná finanční výpomoc nebyla ještě v celé výši čerpána. V tomto případě při podezření na porušení rozpočtové kázně může poskytovatel peněžních prostředků pozastavit jejich poskytnutí, a to až do výše předpokládaného odvodu. Pokud následně orgán, který o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně rozhoduje, odvod uloží, zohlední výši zadržených prostředků poskytovatelem a uloží odvedení pouze částky ve výši rozdílu mezi uloženým odvodem a peněžními prostředky neposkytnutými z důvodu podezření na porušení rozpočtové kázně. Pokud by orgán rozhodující o uložení rozpočtové kázně porušení rozpočtové kázně v rámci svého řízení neshledal a odvod by neuložil, poskytne poskytovatel peněžních prostředků peněžní prostředky příjemci.

Penále podle § 22 odst. 8 zákona 250/2000 Sb.

Za prodlení s odvodem je porušitel rozpočtové kázně povinen uhradit penále, které činí 1 promile z částky odvodu za porušení rozpočtové kázně, a to za každý den prodlení.  Penále se počítá ode dne následujícího po dni, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně, do dne připsání peněžních prostředků na účet poskytovatele.[5] Pro výpočet penále je tedy rozhodující:

• den porušení rozpočtové kázně,
• den připsání peněžních prostředků na účet poskytovatele dotace.

Za den porušení rozpočtové kázně je v případě dotace vyplacené ex-ante považován den, kdy byly poskytnuté peněžní prostředky použity v rozporu s podmínkami dotace. Pokud však byla dotace vyplacena ex-post, pak je za první den porušení rozpočtové kázně považován den přijetí peněžních prostředků příjemcem na účet. 

Penále, které v jednotlivých případech nepřesáhne 1000 Kč, se neuloží. Penále rovněž nesmí překročit výši odvodu za porušení rozpočtové kázně, ke kterému se váže.

Odvod za porušení rozpočtové kázně spolu s uloženým penále může být v některých případech pro subjekty téměř likvidační. Samotný odvod za porušení rozpočtové kázně již vykazuje znaky sankce (je ukládán v případě porušení právní povinnosti, zajisté plní preventivní i represivní funkci). Subjekty často projekt, na jehož realizaci obdržely dotaci či návratnou finanční výpomoc, skutečně realizují, tj. finanční prostředky použily na úhradu výdajů spojených s jeho realizací. Mají-li finanční prostředky následně vrátit (v případě, že se nejedná o zadržení, ale o neoprávněné použití), musí příjemce dotace hledat pro své výdaje náhradní zdroje. Přičteme-li k tomu ještě penále, které může dosáhnout až 100 % uloženého odvodu, je otázkou, zda jeho výše je přiměřená.

Pouhým matematickým propočtem dojdeme k závěru, že maximální výši penále lze dosáhnout již do tří let od okamžiku, kdy k porušení rozpočtové kázně došlo. Rovněž lhůta pro doměření, která činí 10 let počítaných od 1. ledna roku následujícího po roce, v němž k porušení rozpočtové kázně došlo, je poměrně dlouhá. Kontrolní orgány tedy nejsou lhůtou tlačeny k tomu, aby kontroly prováděly bezodkladně. JUDr. Michal Faltus k tomu uvádí: „Pokud jde o výši penále, nelze se ubránit srovnání s institutem zákonného úroku z prodlení, neboť dle mého názoru jde pojmově o totéž, tj. o určitou "sankci" (následek) za nesplnění povinnosti uhradit příslušnou finanční částku řádně a včas. Zákonný úrok z prodlení v současné době činí 9% ročně z příslušné jistiny. V posledních šesti letech lze vysledovat, že se jeho výše neustále pohybuje mezi 7 až 9 procenty. Komparací s institutem penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně lze dojít k závěru, že výše zákonného úroku z prodlení byla a je v posledních letech - v závislosti na výši zákonného úroku z prodlení - čtyřikrát až pětkrát (!) nižší než výše penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně. Dle názoru autora není jediného legitimního důvodu, proč natolik zásadně odlišovat oba posuzované instituty. Souhlasím s koncepcí, že způsob výpočtu penále zohledňuje délku prodlení, stanovení její výše však dle mého názoru vůbec nekoresponduje s případnou újmou, jež státu může vzniknout. Zcela zde absentuje ekonomický účel penále jakožto sankce.“

Rozhodování o odvodu a penále za porušení rozpočtové kázně

Porušení právní povinnosti při poskytnutí dotace nebo návratné právní výpomoci se velmi často zjistí na základě veřejnosprávní kontroly vykonávané kontrolním orgánem za základě zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole. Tento zákon podrobně upravuje procesní postup veřejnosprávní kontroly, včetně jejího zahájení a ukončení, zúčastněných subjektů a jejich práv a povinností. Procesní normou, která se při veřejnosprávní kontrole používá subsidiárně je zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád).[6] V protokolu o výsledku veřejnosprávní kontroly může sice kontrolní orgán konstatovat, že došlo k porušení rozpočtové kázně, není však oprávněn uložit příjemci dotace nebo návratné finanční výpomoci jakoukoli sankci.

Podle zákona č. 250/2001 Sb. o uložení odvodu a penále za porušení rozpočtové kázně rozhoduje v případě dotací a návratných finančních výpomocí poskytnutých z rozpočtu:

• Obce - obecní úřad,
• Městské části hlavního města Prahy – úřad městské části,
• Hlavního města Prahy – Magistrát hlavního města Prahy,
• Kraje - krajský úřad,
• Svazku obcí – orgán určený stanovami, případně orgán, který jedná za svazek obcí navenek,
• Regionální rady regionu soudržnosti – úřad Regionální rady regionu soudržnosti.

Obecní úřady, úřady městských částí hlavního města Prahy, Magistrát hlavního města Prahy a krajské úřady rozhodují o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně v rámci samostatné působnosti.[7]

Metodika MF ČR k tomuto dále uvádí:

V § 25 odst. 4 kontrolního řádu je stanoveno, že „Kontrolní orgán předá svá zjištění o nedostatcích příslušnému orgánu, který je oprávněn ve své působnosti činit opatření k nápravě zjištěného stavu nebo ukládat sankce za zjištěné nedostatky“. Orgán příslušný ve smyslu uvedeného ustanovení se určí podle § 22 odst. 9 (tj. obecní úřad, úřad městské části Prahy, krajský úřad).

Kontrolní orgán tedy předává svá zjištění o nedostatcích (např. zjištění o možném porušení rozpočtové kázně) příslušnému úřadu, v rámci něhož další řízení provádí útvar, který je podle organizačního řádu oprávněn ukládat odvod za porušení rozpočtové kázně, a který je s ohledem na § 22 odst. 15 rozpočtových pravidel územních rozpočtů a § 10 a 11 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád (dále jen „daňový řád“) v postavení správce daně.

Zjištění předaná kontrolním orgánem správci daně mají povahu podnětu k zahájení daňového řízení, v jehož rámci správce daně ověří zjištěné skutečnosti a posoudí, zda se jedná o porušení rozpočtové kázně či nikoli. Aby mohl v dané věci rozhodnout, je třeba, aby disponoval všemi důkazními prostředky, které pochybení prokazují, a současně s ohledem na základní zásady daňového řízení, formulované v hlavě II. daňového řádu, je povinen dát i příjemci dotace možnost, aby v daňovém řízení uplatnil svá práva.“[8]

MF ČR ve své metodice dále pokračuje:

„Správa odvodů za porušení rozpočtové kázně a penále zahrnuje celé daňové řízení, kdy správce daně ověřuje výsledky kontroly, shromažďuje, a případně doplňuje ve spisu důkazní prostředky (§ 93 daňového řádu), které následně vyhodnocuje a komunikuje s daňovým subjektem (příjemcem dotace) ve smyslu zásad daňového řízení. Vzhledem k tomu, že dle § 5 odst. 3 daňového řádu platí též zásada, že „správce daně šetří práva a právem chráněné zájmy daňových subjektů a třetích osob (dále jen „osoba zúčastněná na správě daní“) v souladu s právními předpisy a používá při vyžadování plnění jejich povinností jen takové prostředky, které je nejméně zatěžují a ještě umožňují dosáhnout cíle správy daní“, není obvykle nezbytné vykonat ještě kromě již provedené veřejnosprávní kontroly podle zákona o finanční kontrole i daňovou kontrolu podle § 85 a násl. daňového řádu.

Poté, kdy správce daně na základě důkazních prostředků dojde k závěru, že došlo k porušení rozpočtové kázně, vydá platební výměr na odvod za porušení rozpočtové kázně a následně i platební výměr na penále.

Správa odvodů za porušení rozpočtové kázně a penále zahrnuje všechny úkony podle daňového řádu, které lze v souvislosti s vydaným platebním výměrem učinit, např. daňová kontrola, odvolání, přezkum, obnova řízení, posečkání a úhrada odvodu ve splátkách, vracení vratitelného přeplatku.“

Prominutí odvodu za porušení rozpočtové kázně

Zákon 250/2000 Sb. umožňuje prominutí nebo částečné prominutí povinnosti odvodu a penále. 

O prominutí rozhoduje orgán, který rozhodl o poskytnutí dotace, tzn. podle výše poskytnuté dotace zastupitelstvo nebo rada. Podle § 22 odst. 14 rozpočtových pravidel územních rozpočtů:[9]

„Prominutí nebo částečné prominutí povinnosti odvodu a penále podle odstavců 4 až 8 může z důvodů hodných zvláštního zřetele povolit orgán, který o poskytnutí peněžních prostředků rozhodl, na základě písemné žádosti toho, kdo porušil rozpočtovou kázeň; o prominutí nebo částečném prominutí rozhoduje poskytovatel stejným postupem, jakým rozhodl o poskytnutí peněžních prostředků. Žádost o prominutí nebo částečné prominutí lze podat nejpozději do 1 roku ode dne nabytí právní moci platebního výměru, kterým byl odvod nebo penále, o jehož prominutí je žádáno, vyměřen. Lhůta 1 roku neběží ode dne

a. podání návrhu na obnovu řízení podle daňového řádu do dne pravomocného skončení obnoveného řízení nebo do dne pravomocného zamítnutí návrhu na obnovu řízení,

b. zahájení přezkumného řízení podle daňového řádu do dne pravomocného skončení tohoto řízení,

c. zahájení řízení podle soudního řádu správního o žalobě proti rozhodnutí správce daně do dne pravomocného skončení tohoto řízení nebo do dne pravomocného skončení řízení o kasační stížnosti“.

Orgán, který o poskytnutí dotace rozhodl, rozhoduje o prominutí odvodu nebo penále mimo daňové řízení. O prominutí odvodu nebo penále nerozhoduje správce daně v daňovém řízení.

Rozpočtová pravidla územních rozpočtů nestanoví, kolikrát může porušitel rozpočtové kázně požádat poskytovatele dotace o prominutí odvodu za porušení rozpočtové kázně. Pouze stanoví, že žádost o prominutí nebo částečné prominutí může porušitel podat nejpozději do 1 roku ode dne nabytí právní moci platebního výměru, kterým byl odvod nebo penále, o jehož prominutí je žádáno, vyměřen. Pokud by tedy porušitel rozpočtové kázně žádal o prominutí několikrát, může tak učinit pouze do 1 roku ode dne nabytí právní moci platebního výměru. Teoreticky může porušitel požádat o prominutí odvodu ještě dříve, než platební výměr nabude právní moci. V tomto případě je třeba konstatovat, že dokud platební výměr nenabyl právní moci, není postaven závazek najisto a jeho existenci by bylo možno zpochybnit. Proto je vhodné rozhodovat o žádosti o prominutí odvodu teprve po nabytí právní moci platebního výměru, jelikož v případě podání odvolání, nelze předjímat výsledek odvolacího řízení.

Opravné prostředky a soudní přezkum

Řádným opravným prostředkem proti rozhodnutí vydanému příslušným orgánem podle zákona 250/2000 Sb. je v souladu s ustanoveními § 109 daňového řádu odvolání.  Odvolání je nutno podat u orgánu, který napadené rozhodnutí vydal, a to do 30 dnů ode dne doručení předmětného rozhodnutí.

Věcná příslušnost k rozhodování o odvolání je podle § 22 odst. 10 a 12 zákona č. 250/2000 Sb. stanovena takto:

• o odvolání proti rozhodnutí vydaném obecním úřadem rozhoduje v přenesené působnosti krajský úřad,
• o odvolání proti rozhodnutí vydaném úřadem městské části hlavního města Prahy rozhoduje v přenesené působnosti Magistrát hlavního města Prahy,
• o odvolání proti rozhodnutí vydaném Magistrátem hlavního města Prahy, popř. krajským úřadem, rozhoduje Ministerstvo financí.

V řízení o odvolání odvolací orgán přezkoumává rozhodnutí, proti němuž je odvolání podáno, z hlediska jeho souladu s právními předpisy. Odvolací orgán může rozhodnutí pouze zrušit a řízení zastavit, nebo zrušit a věc vrátit k novému projednání úřadu, který rozhodnutí vydal, nebo může odvolání zamítnout a potvrdit původní rozhodnutí.

V souladu s daňovým řádem lze uplatnit i opravné prostředky mimořádné, mezi které patří zejména obnova řízení zahájená na návrh účastníka řízení, popř. přezkum vedený správcem daně. V návaznosti na uplatnění opravného prostředku lze podat i žalobu ke správnímu soudu podle soudního řádu správního.

Závěr

Orientace v pravidlech pro ukládání odvodu a penále za porušení rozpočtové kázně není pro právního laika jednoduchá. V různých fázích kontrolní a vyměřovací činnosti se musí orientovat v zákoně o finanční kontrole, kontrolním řádu, rozpočtových pravidlech, v daňovém řádu a v případě soudního přezkumu i soudním řádu správním. Rovněž pravomoc a působnost kontrolních orgánů a vyměřovacích orgánů není jednoduché pochopit, neboť v rámci kontrolního, vyměřovacího a přezkumného řízení, popř. rozhodování o prominutí odvodu a penále se jejich příslušnost mění. Není tedy divu, že příjemci dotací a návratných finančních výpomocí, zejména z řad soukromoprávních subjektů mají často pocit, že jsou kontrolováni opakovaně a že je rozhodováno opakovaně v téže věci. Na druhou stranu mohou ve všech fázích kontroly a vyměřovacího řízení poskytovat vysvětlení a předkládat a navrhovat důkazy, což v tomto případě představuje silné ochranné prostředky proti nezákonnému rozhodnutí při ukládání odvodu za porušení rozpočtové kázně.

Karla Maderová Voltnerová[1]