Povaha řízení o zadávání veřejných zakázek a vybrané změny v nové právní úpravě

Účelem právní úpravy veřejných zakázek je vytvořit prostředí, v němž si zadavatel bude moci vybrat na základě transparentního postupu a předem definovaných kritérií nejvýhodnější nabídku a vytvořit mezi relevantními soutěžiteli nediskriminační konkurenční prostředí.[1] Zadavatel má přitom povinnost postupovat v souladu se zásadami transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. V novém zákoně k těmto třem základním zásadám výslovně přibyde i staronová zásada přiměřenosti, podle níž by měl zadavatel stanovit zadávací podmínky (jako například nároky na kvalifikaci, stanovení délky lhůt apod.) tak, aby byly přiměřené vzhledem k charakteru či předmětu veřejné zakázky. Tato zásada byla doposud dovozována rozhodovací praxí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže[2] a zároveň vyplývá z evropských zadávacích směrnic[3].

Na rozdíl od nové úpravy, současný ZVZ vymezuje pojem zadávání jako „závazný postup zadavatele podle tohoto zákona v zadávacím řízení, jehož účelem je zadání veřejné zakázky, a to až do uzavření smlouvy nebo do zrušení zadávacího řízení; zadáváním se rozumí i postup zadavatele směřující k zadání veřejné zakázky v dynamickém nákupním systému, a řízení, ve kterém veřejný zadavatel zadává veřejnou zakázku na základě rámcové smlouvy“[4]. Nová úprava pojem zadávání výslovně nedefinuje, nicméně používá ho v jeho obecném významu a zahrnuje tak nejen zadávání veřejných zakázek v zadávacím řízení, ale i zadávání zakázek mimo něj. Naproti tomu nově výslovně stanovuje povinnost zadavatele zadávací řízení provést, pokud není zákonem stanoveno jinak.

Úprava zadávacího řízení tvoří stěžejní část celého zákona. Podle judikatury[5] jde o civilní kontraktační proces, který je s ohledem na nakládání s veřejnými prostředky modifikován předpisy závaznými pro veřejné zadavatele a další subjekty. Ve vztahu mezi zadavatelem a uchazeči o veřejnou zakázku tedy žádný ze subjektů nevystupuje vůči druhému jako silnější; úkony zadavatele nejsou autoritativními akty veřejné moci a autoritativně se nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují uchazeči žádná subjektivní oprávnění ani povinnosti v materiálním slova smyslu. Výsledkem zadávacího řízení je zadání veřejné zakázky, tedy uzavření soukromoprávní smlouvy s dodavatelem vzešlým ze zadávacího řízení, jejíž podstatou je úplatné poskytnutí dodávek, služeb či úplatné provedení stavebních prací. ZVZ ani ZZVZ neobsahuje podrobnou úpravu smlouvy, je tak třeba subsidiárně použít příslušná ustanovení občanského zákoníku upravující obecné náležitosti smlouvy. Zpravidla se bude jednat o některou z typizovaných smluv, nejčastěji smlouvu kupní nebo smlouvu o dílo, může však jít i o smlouvu inominátní.

Z hlediska podstaty by bylo možné úpravu zadávacího řízení považovat za lex specialis k veřejné soutěži o nejvhodnější nabídku podle občanského zákoníku. Kromě podrobnější úpravy je však možné najít i další rozdíly, např. v rozdílném okamžiku uzavření smlouvy. Je tak vhodnější na zadávací řízení spíše hledět jako na zvláštní způsob uzavírání soukromoprávních smluv sui generis.

Zadávací proces je navíc vysoce formalizovaný,[6] zadavatel nemá kontraktační volnost jako subjekty v soukromé sféře, ale naopak je striktně vázán zákonem za účelem zajištění hospodárného vynakládání veřejných prostředků v souladu se základními zásadami zákona. Formálnost úpravy se projevuje například v omezení možnosti následné změny uzavřené smlouvy, a to jak podle staré tak podle nové úpravy. Nový zákon v tomto ohledu přináší určité změny. Například za podstatnou změnu závazku již výslovně nepovažuje bagatelní změny, které jsou dovolené za splnění podmínek, že nemění celkovou povahu zakázky, nedosahují limitu pro nadlimitní veřejnou zakázku a zároveň jejich hodnota nepřekračuje 10 % původní hodnoty (resp. 15 % u stavebních prací). Nově má též zadavatel možnost předem si vyhradit v zadávací dokumentaci možnost změny, pokud jsou podmínky změny a její obsah jednoznačně vymezeny a nezmění se celková povaha veřejné zakázky. Předem tak může jednoznačně vymezit například možnost zvýšení ceny prostřednictvím inflační doložky.

Míra formálnosti řízení se liší i dle jednotlivých druhů řízení. Nejméně formalizované je jednací řízení bez uveřejnění, které se tak více přibližuje běžnému uzavírání smlouvy, pro jeho konání je však nezbytné přesně splnit zákonné podmínky.

Dohled nad dodržováním zákona již naopak jako správní řízení plně spadá do režimu práva veřejného. V přezkumném řízení Úřad pro ochranu hospodářské soutěže vystupuje jako správní orgán oprávněný posoudit zákonnost postupu zadavatele se zákonem, případně uložit nápravné opatření či sankci za správní delikt. Úprava v novém ZZVZ zůstává téměř shodná, ke změně došlo především u úpravy zákazu uzavření smlouvy v případě podání námitek.

Lze tak shrnout, že přestože je výsledkem zadávacího řízení smlouva na veřejnou zakázku, která je soukromoprávní povahy, jejím účastníkům není dána příliš široká smluvní volnost a postup zadavatele je zároveň pod správním dohledem. Uzavření smlouvy na veřejnou zakázku je výsledkem přísně formalizovaného zadávacího řízení, jehož cílem je především zajistit hospodárné nakládání s veřejnými prostředky a ochranu hospodářské soutěže.  




Mgr. Veronika Pochobradská


Weinhold Legal, v.o.s. advokátní kancelář

Florentinum
Na Florenci 2116/15
110 00  Praha 1

Tel.:    +420 225 385 333
Fax:    +420 225 385 444
e-mail:    wl@weinholdlegal.com


_____________________________________
[1] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. ledna 2010, sp. zn. 2 Afs 64/2009.
[2] Např. rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 14. října 2014, č. j.: ÚOHS-R167/2010/VZ-21554/2013/310/PMa.
[3] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES a Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/23/EU ze dne 26. února 2014 o udělování koncesí.
[4] Ustanovení § 17 písm. m) ZVZ, ve znění pozdějších předpisů.
[5] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. března 2016, sp. zn. 5 As 74/2015.
[6] Např. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 7. 4. 2009, sp. zn. 62 Ca 28/2008, podle kterého má zadávací řízení povahu zvláštní „významně formalizované kontraktace, nad níž je uskutečňován dohled v režimu práva veřejného.“


© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz