Určení nadřízeného orgánu magistrátu vykonávajícího dozor nad usneseními, rozhodnutími nebo jinými opatřeními učiněnými městskými obvody nebo městskými částmi v samostatné působnosti
V následujícím článku se budeme věnovat problematice dozoru magistrátu statutárních měst nad usneseními, rozhodnutími nebo jinými opatřeními učiněnými městskými obvody nebo městskými částmi v samostatné působnosti. Zejména ve vztahu k určení nadřízeného orgánu magistrátu se jedná o záležitost, která není v zákoně 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“) jednoznačně upravena, což může v praxi činit a zpravidla také činí potíže.
Při nesprávném určení nadřízeného orgánu magistrátu přitom může dojít k nezákonnému postupu či úkonu tohoto domnělého nadřízeného orgánu. To obzvláště za situace, kdy je magistrát nečinný a nemá v úmyslu dozor vykonávat, a to ačkoliv má potřebné informace k tomu, aby dozor nejen zahájil, ale aby činil potřebné kroky k tomu, aby došlo k nápravě v usnesení, rozhodnutí nebo jiném opatření městského obvodu nebo městské části.
Problematika dozoru je v zákoně o obcích upravena v § 123 až 128. V případě magistrátu se jedná pouze o § 127 a § 128 zákona o obcích. V § 127 zákona o obcích jsou upravena základní pravidla pro výkon dozoru magistrátu, a to jak ve vztahu k prvním krokům při zjištěném pochybení městského obvodu nebo městské části, tak ve vztahu k řešení situace v případě, kdy by městský obvod nebo městská část nezjednal nápravu zjištěného pochybení. Ustanovení § 128 pak obsahuje společná pravidla pro výkon dozoru, a to tedy nejen pro výkon dozoru magistrátu ve smyslu § 127 zákona o obcích, ale také Ministerstva vnitra a krajských úřadů. Zákon o obcích naopak neobsahuje žádnou úpravu určení nadřízeného orgánu Ministerstva vnitra, krajského úřadu či magistrátu, kteří vykonávají dozor. K určení nadřízeného orgánu magistrátu je proto nutné nejprve odpovědět na otázku, v jaké působnosti je dozor podle § 127 zákona o obcích vykonáván. Pokud by se jednalo o výkon samostatné působnosti, bylo by nadřízeným orgánem Ministerstvo vnitra. Pokud by se jednalo o výkon přenesené působnosti, pak by byl nadřízeným orgánem příslušný krajský úřad.
Pokud se má jednat o výkon přenesené působnosti, musí tak podle § 8 zákona o obcích stanovit zákon výslovně, případně musí být z dané úpravy zcela zřejmé, že se jedná o výkon přenesené působnosti[1]. Zákon o obcích obsahuje výslovnou úpravu otázky výkonu samostatné a přenesené působnosti v § 128 odst. 5, podle kterého je působnost svěřená magistrátu v § 127a působnosti přenesenou. O ustanovení § 127 zákon o obcích takový závěr nestanoví. Otázkou s ohledem na absenci výslovné úpravy zůstává, zda lze z právní úpravy dozoru magistrátu podle § 127 zákona o obcích dovodit, že se jedná o výkon přenesené působnosti nebo nikoliv. Nejednoznačně se k tomuto problému staví jak odborná veřejnost, tak odborná literatura, kdy v zásadě existují dva protichůdné názorové proudy.
Zastánci prvního názorového proudu jsou přesvědčeni, že se jedná o výkon samostatné působnosti[2]. To především s ohledem na absenci explicitního zákonného vymezení toho, že by se mělo jednat o působnost přenesenou. Dále s ohledem na to, že z právní úpravy dozoru v zákoně o obcích nevyplývá, že by se jednalo o výkon přenesené působnosti, když v § 128 tohoto zákona zákonodárce jednoznačně vymezil, kdy se bude jednat o přenesenou a tedy i implicitně samostatnou působnost. Není tedy důvodné dovozovat existenci působnosti přenesené. Dalším důvodem je, že městské obvody a městské části nemají vlastní samostatnou působnost. Pouze se podílejí na výkonu samostatné působnosti statutárního města, a to v rozsahu stanoveném statutem. Vztahy mezi magistrátem a orgány městského obvodu nebo městské části při výkonu dozoru nad opatřeními vydanými jejich orgánem v samostatné působnosti proto bude třeba považovat - pro tyto účely - za vztahy mezi orgány téhož územního samosprávného celku při výkonu samostatné působnosti, jak uvádí § 1 odst. 3 spr. řádu při negativním vymezení působnosti správního řádu. Rozhodnutí magistrátu o pozastavení účinnosti opatření nebude rozhodnutím ve správním řízení a nebude proti němu přípustný opravný prostředek podle správního řádu.[3]
Zastánci druhého názorového proudu kritizují zejména zjednodušený výklad zastánců prvního názorového proudu neodpovídající povaze a smyslu dozoru. Ten je podle nich činností vykonávanou státem prostřednictvím státních orgánů nebo činností státem delegovanou na jiné subjekty, resp. vykonavatele veřejné správy. Navíc je zde poukazováno na to, že vztahy mezi orgány samosprávy při výkonu samostatné působnosti jsou vztahy spolupráce a ne nadřízenosti a podřízenosti, a tudíž by se při výkonu dozoru logicky mělo jednat o působnost přenesenou. Jako další podpůrný argument uvádějí, že při výkonu kontroly podle § 129 zákona o obcích magistráty kontrolují výkon samostatné a přenesené působnosti svěřené orgánům městských obvodů a městských částí, přičemž kontrola je výkonem státní správy a tudíž je vykonávána v přenesené působnosti. Vzhledem k tomu, že kontrola jako taková je první fází dozoru v širším smyslu, je podle nich nutné dovodit, že i druhá fáze této kontroly na úrovni magistrátu je vykonávána v přenesené působnosti[4]. Zastánci druhého názorového proudu je někdy poukazováno také na judikaturu[5], podle které je výkon dozoru v případě dozoru vykonávaného magistrátem hlavního města Prahy výkonem přenesené působnosti.
Na tomto místě je vhodné uvést, že zatímco autoři tohoto článku se přiklánějí spíše k prvnímu názorovému proudu, z vlastní činnosti je jim známo, že Ministerstvo vnitra a Veřejný ochránce práv se v této záležitosti přiklánějí spíše ke druhému názorovému proudu.
Lze samozřejmě souhlasit s tím, že by měl být výkon dozoru magistrátu výkonem přenesené působnosti, neboť to plyne z jeho povahy, jak blíže vysvětlují zastánci druhého názorového proudu. Nicméně zde je nutné upřednostnit vůli zákonodárce, který v rámci úpravy zákona o obcích zohlednil speciální charakter statutárních měst a namísto toho, aby v § 128 odst. 5 zákona o obcích uvedl, že výkon dozoru krajských úřadů a magistrátů je výkonem přenesené působnosti, což by nevyvolávalo žádné pochybnosti, z taxativního výčtu vyčlenil právě dozor, který vykonává magistrát nad usneseními, rozhodnutími nebo jinými opatřeními učiněnými městskými obvody nebo městskými částmi v samostatné působnosti. Stejně tak se nelze ztotožnit s odkazem na judikaturu. Ta se týká již překonané úpravy zákona 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, které v době rozhodování soudu obsahovalo ustanovení, podle kterého výkon samostatné i přenesené působnosti podléhal dozoru státu, z čehož soud logicky dovodil výkon přenesené působnosti. Zákon o obcích však žádné takové ustanovení nemá. V daném případě nelze uvažovat ani o analogii se současnou právní úpravou, neboť se nejedná o tzv. mezeru v zákoně, tedy určitou neplánovitost, ale o jednoznačný záměr zákonodárce. Nelze tak argumentovat ani případným „opomenutím“ zákonodárce.
Závěr
Z výše uvedeného vyplývá, že magistrát vykonává dozor podle § 127 zákona o obcích v samostatné působnosti. Nadřízeným orgánem magistrátu tak bude dle výše uvedeného Ministerstvo vnitra, nikoliv krajský úřad.
Mgr. Michal Swider
Mgr. Václav Těžký
Krajský úřad Moravskoslezského kraje
____________________________________
[1] Obdobně Kopecký, M., průcha, P., Havlan, P., Janeček, J. Zákon o obcích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015, s. 18, nebo Koudelka, Z., Ondruš, R., Průcha, P. Zákon o obcích (obecní zřízení). Komentář. Linde Praha, a.s., 2009, s. 30
[2] Srov. např. Koudelka, Z., Ondruš, R., Průcha, P. Zákon o obcích (obecní zřízení). Komentář. Linde Praha, a.s., 2009, s. 407
[3] Obdobně Kopecký, M., průcha, P., Havlan, P., Janeček, J. Zákon o obcích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015, s. 265 a 268
[4]Vedral, J.,Váňa, L., Břeň, J., Pšenička, S. Zákon o obcích (obecní zřízení), 1. vydání, Praha 2008, s. 704 - 705
[5] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2005, č. j. 4 As 23/2004 - 73
