16. 12. 2002
ID: 20273
Nesprávný úřední postup
Nesprávným úředním postupem se rozumí porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti. Nesprávným úředním postupem souvisejícím s rozhodovací činností je např. i nevydání či opožděné vydání rozhodnutí, mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly správně vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě, případně jiná nečinnost státního orgánu či jiné vady ve způsobu vedení řízení.
Nesprávným úředním postupem se rozumí porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti. Nesprávným úředním postupem souvisejícím s rozhodovací činností je např. i nevydání či opožděné vydání rozhodnutí, mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly správně vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě, případně jiná nečinnost státního orgánu či jiné vady ve způsobu vedení řízení.
(Rozsudek Nejvyššího soudu sp.zn. 25 Cdo 2120/2000, ze dne 22.8.2002)
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v právní věci žalobce C. I. F., a. s., zastoupeného advokátem, proti žalované České republice – Komisi pro cenné papíry, se sídlem v Praze 1, Washingtonova 7, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 15 C 51/99, o 401.566,- Kč, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. března 2000, č. j. 13 Co 57/2000 38, tak, že dovolání žalobce zamítl.
Z odůvodnění :
Žalobce se proti žalované označené jako Česká republika – Ministerstvo financí ČR domáhal náhrady škody ve výši 401. 566,- Kč - představující hodnotu zaknihovaných cenných papírů, které byly ve vlastnictví žalobce - z důvodu nesprávného úředního postupu Ministerstva financí ČR (dále jen „ministerstvo“) spočívajícího v tom, že dne 28. 6. 1996 vydalo příkaz k „odblokování těchto cenných papírů“, v důsledku čehož došlo k jejich zcizení. Žalobu odůvodnil tím, že statutární orgány žalobce v rozporu se stanovami společnosti a v rozporu se zákonem uzavřeli dne 22. 3. 1996 s advokátem smlouvu o depozitním uložení cenných papírů na účtě uschovatele u Střediska cenných papírů (dále jen „Středisko“), kterou se dohodli, že příkazce ukládá příkazníkovi, aby z portfolia uschoval na účtě č. ... cenné papíry, jejichž seznam je ve smlouvě uveden. Účastníci se dále dohodli, že jako depozitní účet příkazníka bude použit osobní účet JUDr. O., advokátní koncipientky příkazníka, a že příkazník je povinen zajistit, aby takto uložené cenné papíry nebyly zneužity v neprospěch C., a. s., resp. akcionářů C., a. s., a že další pohyb uvedených akcií z portfolia je možný pouze na základě řádného usnesení příkazce provedeného v souladu s jeho právy zapsanými v obchodním rejstříku. Na základě této smlouvy došlo prostřednictvím SCP k převodu cenných papírů na účet JUDr. O., která je však v rozporu se smlouvou ze dne 22. 3. 1996 (na základě úkonu nazvaného jako plná moc - bezúplatný převod) dne 11. 4. 1996 převedla na společnost G., s.r.o., obchodníka s cennými papíry. Proto žalobce - ve snaze zabránit neoprávněným převodům cenných papírů - požádal ministerstvo o „pozastavení práva nakládat se zaknihovanými cennými papíry“, čemuž bylo vyhověno třemi rozhodnutími ze dne 18. 4. 1996, jimiž byla provedena tzv. „blokace cenných papírů v SCP“. Dne 28. 6. 1996 vydalo ministerstvo k žádosti Ing. M., která však nebyla oprávněna za žalobce jednat, pokyn Středisku k „uvolnění blokace“ předmětných cenných papírů. Následně na to pak společnost G., s. r. o., převedla dne 9. 7. 1996 předmětné cenné papíry bezplatně zpět na JUDr. O., jejímž prostřednictvím se uskutečnil jejich prodej.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 16. 11. 1999, č. j. 15 C 51/99 – 21, zamítl žalobu proti žalované České republice, zastoupené Komisí pro cenné papíry, se sídlem v Praze 1, Washingtonova 7, a dále rozhodl o náhradě nákladů řízení. Soud prvního stupně po provedeném dokazování, v jehož průběhu provedl důkaz smlouvou ze dne 22. 3. 1996, výpisem z obchodního rejstříku žalobce a písemnými vyjádřeními žalobce a Komise pro cenné papíry, dospěl k závěru, že požadavek žalobce na náhradu škody podle zákona 58/1969 Sb., jež mu podle jeho tvrzení měla vzniknout vydáním „příkazu k odblokování cenných papírů“, není opodstatněný, neboť ministerstvo nemělo zákonnou pravomoc vydat příkaz k registraci pozastavení práva nakládat s cennými papíry (§ 27 odst. 3 zák. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění účinném ke dni 30. 6. 1996 – dále jen „ZOP“), a pokud jej vydalo, stalo se tak v rozporu se zákonem o cenných papírech. Jestliže později vydalo ministerstvo příkaz k „odblokování obchodu s cennými papíry“, nedopustilo se nesprávného úředního postupu, nýbrž jen napravilo protiprávní stav, k němuž došlo právě vydáním příkazu k registraci pozastavení práva nakládat s cennými papíry. Podle ust. § 27 odst. 3 písm. d/ cit. zák. může sice příkaz k registraci pozastavení práva nakládat s cennými papíry dát příslušný státní orgán, pokud to vyplývá ze zvláštního zákona. Za takovýto zákon však nelze považovat zákon o cenných papírech, neboť ten nemůže být zvláštním zákonem „sám k sobě“, ale např. ust. § 313 o.s.ř., na nějž cit. ustanovení odkazuje pod čarou.
K odvolání žalobce Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 15. 3. 2000, č. j. 13 Co 57/2000 - 38, rozsudek soudu prvního stupně proti žalované označené jako Česká republika - Komise pro cenné papíry se sídlem v Praze 1, Washingtonova 7, potvrdil, rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení a proti svému rozsudku připustil dovolání k řešení právní otázky výkladu ustanovení § 27 odst. 3 písm. d/ zák. 591/1992 Sb., o cenných papírech. Odvolací soud vycházel ze skutkových zjištění obvodního soudu a shodně s ním dovodil, že ministerstvo nebylo ve smyslu ust. § 27 odst. 3 písm. d/ zák. 591/1992 Sb. ve vztahu k majiteli cenných papírů subjektem, který by byl oprávněn vydat příkaz k registraci pozastavení práva nakládat s cennými papíry, i když bylo orgánem státního dozoru. Za nesprávný považoval městský soud názor žalobce, že toto oprávnění ministerstva vyplývalo z ust. § 36 odst. 2 písm. c/ zákona 248/1992 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech, ve znění účinném do 30. 6. 1996 (dále jen „ZISIF“), podle kterého bylo ministerstvo povinno dbát na zajištění ochrany zájmů podílníků a akcionářů investičního fondu, a mohlo tedy v zájmu zajištění této ochrany postupovat podle § 27 odst. 3 písm. d/ ZCP. V odůvodnění rozhodnutí uvedl, že výkon státního dozoru není právně neomezená činnost příslušného státního orgánu, ale jde o činnost, při které je vymezen předmět státního dozoru, okruh subjektů, na které se státní dozor vztahuje, a opatření, která může nebo nemusí orgán dozoru učinit k odstranění zjištěných nedostatků (§ 82, § 83 a § 86 ZCP). V ust. § 36 ZISIF je sice upraven státní dozor, přičemž odst. 1 tohoto ustanovení taxativně vymezuje okruh subjektů, jejichž činnost tomuto dozoru podléhá (investiční společnost, investiční fond, depozitář), a cit. zákon též taxativně vymezuje opatření a sankce, kterých může orgán státního dozoru použít, avšak pouze proti subjektům podléhajícím státnímu dozoru, které porušily povinnosti uvedené v tomto zákoně nebo ve statutu fondu. Odvolací soud se z uvedených důvodů ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že zrušilo-li ministerstvo nesprávný příkaz k pozastavení práv majitele nakládat s cennými právy, nedošlo z jeho strany k nesprávnému úřednímu postupu podle § 18 zák. 58/1969 Sb.
Proti tomuto rozsudku odvolacího soudu podal žalobce dovolání z důvodu podle § 241 odst. 3 písm. d/ o. s. ř., tedy pro nesprávné právní posouzení věci, neboť nebylo uvažováno o aplikaci ust. § 415 obč. zák. Podle dovolatele stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem, který při plnění úkolů státních orgánů nespočívá pouze ve vydávání rozhodnutí a dokonce s rozhodnutím vůbec nemusí souviset. Nesprávným je podle odborné literatury i ustálené judikatury takový úřední postup, který buď porušil normu či určitý daný pořádek postupu, přičemž nesprávným postupem lze rozumět i nečinnost příslušného orgánu, který měl jednat či rozhodnout, případně učinit jiné opatření. Vychází-li se z ust. § 20 zákona 58/1969 Sb., které subsidiárně zavádí pro režim tohoto zákona pravidla občanského zákoníku, pokud není v tomto zákoně stanoveno jinak, je třeba dovodit, že žalovaná měla jednat v souladu se smyslem a účelem státního dozoru a vzhledem k podpůrnému dopadu občanského zákoníku v rámci své kompetence též pravidlem obsaženým v ust. § 415 obč. zák.; nemuselo se tudíž jednat jen o postup podle § 27 odst. 3 písm. d/ ZCP, nýbrž prevenční povinnost v daném případě byla namístě bez ohledu na jiné právní a skutkové souvislosti. Povinnost žalované jednat v souladu s ust. § 415 obč. zák. vyplývá i z ust. § 89 ZCP, které ohledně škody odkazuje na ustanovení obchodního zákoníku o náhradě škody, a vzhledem k nedostatku speciální úpravy v něm obsažené je třeba vycházet ohledně prevence škod z obecného ustanovení, a dále též z ust. § 36 odst. 1, odst. 2 písm. c/ ZISIF), které v rámci vymezení státního dozoru (dříve vykonávaného ministerstvem) ukládá dbát o zajištění ochrany zájmů podílníků a akcionářů investičního fondu. K nesprávnému úřednímu postupu žalované došlo podle dovolatele i z toho důvodu, že nepříslušelo-li ministerstvu financí dát příkaz k registraci pozastavení výkonu práva nakládat s cennými papíry, nebylo kompetentní ani k tzv. deblokačnímu opatření, které se tak ocitá v rozporu s dobrými mravy a nepožívá tedy ochrany (§ 3 odst. 1 obč. zák.) řádného úkonu. Navrhl, aby rozsudek odvolacího soudu byl zrušen a aby mu věc byla vrácena k dalšímu řízení.
Žalovaná ve svém písemném vyjádření k dovolání se ztotožnila s rozsudkem odvolacího soudu a navrhla, aby dovolání bylo jako nedůvodné zamítnuto.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) vzhledem k části dvanácté, hlavě první, bodu 17. zákona 30/2000 Sb., kterým se mění zákon 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, dovolání proti rozhodnutí odvolacího soudu vydanému přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (dne 20. 5. 1999) projednal a rozhodl o něm podle dosavadních právních předpisů (to jest podle občanského soudního řádu ve znění účinném před 1. 1. 2001 - dále jen „o.s.ř.“). Po zjištění, že dovolání bylo podáno ve lhůtě stanovené v § 240 odst. 1 o.s.ř. a že je podle § 239 odst. 1 o.s.ř. přípustné, přezkoumal napadený rozsudek odvolacího soudu a dospěl k závěru, že dovolání není důvodné.
Výrokem odvolacího soudu o připuštění dovolání podle § 239 odst. 1 o.s.ř. je - ve spojitosti s odůvodněním rozsudku - současně vymezen i dovolací důvod a dovolání nelze odůvodnit jinak, než námitkou nesprávného posouzení té otázky, kterou odvolací soud považoval za významnou a pro kterou připustil dovolání. Pokud tedy odvolací soud připustil dovolání k řešení právní otázky výkladu ust. § 27 odst. 3 písm. d/ zák. č. 591/1992, o cenných papírech, vymezil tím závazně dovolací důvod a tímto důvodem je vázán dovolatel i dovolací soud. Vzhledem k tomu, že pro řešení jiných otázek žalobce přípustnost dovolání nenavrhl (§ 239 odst. 2 o.s.ř.), mohl se Nejvyšší soud zabývat jen uvedenou právní otázkou, kterou odvolací soud považoval pro své rozhodnutí za zásadního právního významu.
Nesprávné právní posouzení věci ve smyslu § 241 odst. 3 písm. d/ o. s. ř. může spočívat v tom, že soud na správně zjištěný skutkový stav věci aplikoval nesprávný právní předpis nebo že správně použitý právní předpis nesprávně vyložil.
V posuzované věci odvolací soud, shodně se soudem prvního stupně, založil své rozhodnutí o neopodstatněnosti nároku žalobce na náhradu škody na závěru, že zrušením příkazu k registraci pozastavení výkonu práva majitele cenného papíru nakládat se zaknihovaným cenným papírem (dále jen pozastavení výkonu práva) nedošlo ze strany žalované k nesprávnému úřednímu postupu podle § 18 zák. 58/1969 Sb., nýbrž k odstranění protiprávního stavu, který vydáním příkazu k registraci pozastavení výkonu práva nastal, neboť ministerstvo nebylo ve smyslu ust. § 27 odst. 3 písm. d/ zák. 591/1992 Sb. ve vztahu k majiteli cenných papírů subjektem, který by byl oprávněn vydat příkaz k registraci pozastavení práva nakládat s cennými papíry, i když bylo orgánem státního dozoru.
Vzhledem k tomu, že příkaz k registraci pozastavení výkonu práva nakládat s cennými papíry byl ministerstvem vydán dne 18. 4. 1996, je podle ustanovení § 36 zákona 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, třeba aplikovat předpis účinný k tomuto datu, tj. zákon 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, jak ostatně soudy obou stupňů správně učinily.
Podle § 18 odst. 1 cit. zákona stát odpovídá za škodu způsobenou v rámci plnění úkolů státních orgánů a orgánů společenské organizace uvedených v § 1 odst. 1 nesprávným úředním postupem těch, kteří tyto úkoly plní. Podle § 18 odst. 2 zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit.
Podle tohoto ustanovení stát objektivně (bez ohledu na zavinění) odpovídá za škodu při současném splnění tří podmínek : 1/ existence škody (majetkové újmy vyjádřitelné v penězích), 2/ nesprávný úřední postup orgánu státu a 3/ příčinná souvislost mezi škodou a nesprávným úředním postupem. Namísto porušení právní povinnosti jakožto jednoho z předpokladů obecné odpovědnosti za škodu podle § 420 obč. zák. založené na principu presumovaného zavinění, včetně porušení prevenční povinnosti podle § 415 obč. zák., je podmínkou objektivní odpovědnosti státu za škodu podle § 18 zák. 58/1969 Sb. nesprávný úřední postup, který je příčinou vzniku škody. Nelze tudíž odvolacímu soudu vytýkat, že „neuvažoval o aplikaci ust. § 415 obč. zák.“, jak žalobce v dovolání namítá, neboť porušení právní povinnosti není předpokladem odpovědnosti státu podle § 18 zák. 58/1969 Sb.
Nesprávným úředním postupem se rozumí porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti (zpravidla jde o postup, který nesouvisí s rozhodovací činností). Ačkoliv není vyloučeno, aby k nesprávnému úřednímu postupu došlo v rámci činnosti rozhodovací, je pro odpovědnost podle § 18 zákona určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou a je-li rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí. Z tohoto hlediska je nesprávným úředním postupem souvisejícím s rozhodovací činností např. i nevydání či opožděné vydání rozhodnutí, mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly správně vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě, případně jiná nečinnost státního orgánu či jiné vady ve způsobu vedení řízení.
Zákonem 15/1998 Sb., jenž nabyl účinnosti dne 1. 4. 1998, přešla na Komisi pro cenné papíry, jako nově vzniklý ústřední orgán státní správy pro dozor nad kapitálovým trhem, celá řada pravomocí náležejících dosud ministerstvu, mimo jiné i pravomoci vyplývající ze zákona 591/1992 Sb., o cenných papírech. Legislativně technicky byla tato změna provedena tak, že ustanovením § 33 bod 1 zák. 15/1998 Sb. (s výjimkami v něm uvedenými, jež na danou věc nedopadají) byla legislativní zkratka „ministerstvo“ nahrazena legislativní zkratkou „Komise“. Zákon 15/1998 Sb. přitom neobsahuje žádnou jinou úpravu, která by intertemporálně upravila poměr pravomoci Ministerstva financí a Komise pro cenné papíry. Z uvedeného je zřejmé, že soudy obou stupňů jednaly za stát (Českou republiku) správně s pracovníkem Komise pro cenné papíry, neboť ta je státním orgánem, jehož se věc týká ve smyslu ust. § 21 odst. 2 o. s. ř.
S ohledem na právní otázku, pro niž odvolací soud připustil dovolání, a vzhledem k námitkám uplatněným v dovolání, jde v dané věci o posouzení otázky, zda ministerstvo bylo na základě žádosti žalobce oprávněno vydat příkaz k pozastavení výkonu práva nakládat se zaknihovanými cennými papíry podle § 27 odst. 3 písm. d/ ZCP, tj. zda pro něj takové oprávnění vyplývalo ze zvláštního zákona.
Podle § 27 odst. 1 ZCP Středisko zaregistruje pozastavení výkonu práva majitele cenného papíru nakládat se zaknihovaným cenným papírem (dále jen „pozastavení výkonu práva“) na základě příkazu k registraci pozastavení výkonu práva. Podle odst. 2 tohoto ustanovení registrací pozastavení výkonu práva se rozumí provedení příslušného zápisu v evidenci Střediska. Podle odst. 3 písm. d/ tohoto ustanovení příkaz k registraci pozastavení výkonu práva může dát příslušný státní orgán, pokud to vyplývá ze zvláštního zákona. Podle odst. 7 tohoto ustanovení osoba, která dá neoprávněně příkaz k registraci pozastavení práva nebo příkaz podle odst. 6, odpovídá za škodu, kterou tímto způsobila.
Dovolatel namítá, že zvláštním zákonem, podle kterého bylo ministerstvo oprávněno vydat příkaz k registraci pozastavení výkonu práva bylo ust. § 36 odst. 2 písm. c/ ZISIF (ve znění účinném do 30. 6. 1996). Tato námitka je nesprávná.
Ustanovení § 36 odst. 1 písm. c/ ZISIF obsažené v části deváté cit. zákona nazvané „Státní dozor“, bylo do zák. 248/1992 Sb. vloženo zákonem 151/1996 Sb. s účinností od 1.7.1996. Před uvedenou novelou ustanovení § 36 ZISIF znělo:
„1. Činnost investiční společnosti a investičního fondu a činnost depozitáře podle tohoto zákona podléhají státnímu dozoru, který vykonává příslušný státní orgán.
2. Při výkonu státního dozoru je příslušný státní orgán povinen dohlížet na dodržování tohoto zákona a statutu fondu, dbát na ochranu zájmů podílníků podílového fondu a akcionářů investičního fondu a při zjištění nedostatků je oprávněn ukládat sankce podle § 37 tohoto zákona.
3. Při výkonu státního dozoru je příslušný státní orgán oprávněn požadovat od investiční společnosti a investičního fondu informace o jejich činnosti a o podílových fondech, které investiční společnost spravuje, a to v rozsahu potřebném pro výkon státního dozoru.“
Ministerstvu tedy posuzované ustanovení ukládalo jen obecnou povinnost dbát při výkonu státního dozoru nad investičními společnostmi a investičními fondy na zajištění ochrany zájmů podílníků podílového fondu a akcionářů investičního fondu, avšak nezmocňovalo jej k vydání jakéhokoliv opatření či sankce. Ty upravovalo ustanovení § 37 ZISIF, a to jen pro případ, že ministerstvo zjistilo při výkonu státního dozoru nedostatky v činnosti osob uvedených v § 36 odst. 1 ZISIF spočívající zejména v tom, že porušily povinnosti uvedené v cit. zákoně, nebo ve statutu fondu. Na základě takového zjištění mohlo ministerstvo podle závažnosti a povahy zjištěných nedostatků proti tomu, kdo povinnosti porušil, použít některou ze sankcí taxativně vyjmenovaných v § 37 ZISIF.
V posuzované věci, jak ze skutkových zjištění vyplývá, se však o takovou situaci nejednalo, nehledě na to, že mezi opatřeními či sankcemi, které bylo ministerstvo oprávněno uložit podle § 37 ZISIF, nebylo opatření spočívající ve vydání příkazu Středisku k registraci pozastavení výkonu práva ani zakotveno, neboť použitelnými sankcemi bylo jen kontrolovanému subjektu možno
- uložit, aby zjištěné nedostatky ve stanovené lhůtě odstranil a současně informoval příslušný státní orgán o přijatých opatřeních,
- uložit pokutu až do výše 1 000 000 Kčs,
- pozastavit na vymezenou dobu, nejdéle však na šest měsíců, a ve vymezeném rozsahu nakládání s majetkem v podílovém fondu a nakládání s majetkem investičního fondu a pozastavit na tuto dobu další prodej podílových listů a vydávání akcií a současně určit na tuto dobu správce majetku, aby akcionáři a podílníci neutrpěli na svých právech újmu,
- odejmout povolení udělené ke vzniku investiční společnosti nebo investičního fondu.
Dovolací soud se s ohledem na shora uvedené ztotožňuje s názorem odvolacího soudu, že ministerstvo, které v daném případě vydalo příkaz k registraci pozastavení výkonu práva jen na základě žádosti žalobce mimo rámec státního dozoru, nebylo takovéto opatření oprávněno podle § 27 odst. 3 písm. d/ ZCP Středisku vydat. Jestliže příkaz k registraci pozastavení výkonu práva zrušilo, resp. dalo pokyn Středisku ke zrušení tohoto příkazu, odstranilo jen protiprávní stav, který vydáním příkazu k registraci pozastavení výkonu práva vznikl, neboť jinak by odpovídalo za škodu, kterou tímto neoprávněným příkazem způsobilo (§ 27 odst. 7 ZCP). Lze proto uzavřít, že ze strany žalované nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu podle ust. § 18 zák. 58/1969 Sb.
Z uvedeného vyplývá, že rozsudek odvolacího soudu je z hlediska dovolacího důvodu podle 241 odst. 3 písm. d/ o. s. ř. správný, a proto dovolací soud dovolání žalobce zamítl (§ 243b odst. 1 o. s. ř.).
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
(Rozsudek Nejvyššího soudu sp.zn. 25 Cdo 2120/2000, ze dne 22.8.2002)
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v právní věci žalobce C. I. F., a. s., zastoupeného advokátem, proti žalované České republice – Komisi pro cenné papíry, se sídlem v Praze 1, Washingtonova 7, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 15 C 51/99, o 401.566,- Kč, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. března 2000, č. j. 13 Co 57/2000 38, tak, že dovolání žalobce zamítl.
Z odůvodnění :
Žalobce se proti žalované označené jako Česká republika – Ministerstvo financí ČR domáhal náhrady škody ve výši 401. 566,- Kč - představující hodnotu zaknihovaných cenných papírů, které byly ve vlastnictví žalobce - z důvodu nesprávného úředního postupu Ministerstva financí ČR (dále jen „ministerstvo“) spočívajícího v tom, že dne 28. 6. 1996 vydalo příkaz k „odblokování těchto cenných papírů“, v důsledku čehož došlo k jejich zcizení. Žalobu odůvodnil tím, že statutární orgány žalobce v rozporu se stanovami společnosti a v rozporu se zákonem uzavřeli dne 22. 3. 1996 s advokátem smlouvu o depozitním uložení cenných papírů na účtě uschovatele u Střediska cenných papírů (dále jen „Středisko“), kterou se dohodli, že příkazce ukládá příkazníkovi, aby z portfolia uschoval na účtě č. ... cenné papíry, jejichž seznam je ve smlouvě uveden. Účastníci se dále dohodli, že jako depozitní účet příkazníka bude použit osobní účet JUDr. O., advokátní koncipientky příkazníka, a že příkazník je povinen zajistit, aby takto uložené cenné papíry nebyly zneužity v neprospěch C., a. s., resp. akcionářů C., a. s., a že další pohyb uvedených akcií z portfolia je možný pouze na základě řádného usnesení příkazce provedeného v souladu s jeho právy zapsanými v obchodním rejstříku. Na základě této smlouvy došlo prostřednictvím SCP k převodu cenných papírů na účet JUDr. O., která je však v rozporu se smlouvou ze dne 22. 3. 1996 (na základě úkonu nazvaného jako plná moc - bezúplatný převod) dne 11. 4. 1996 převedla na společnost G., s.r.o., obchodníka s cennými papíry. Proto žalobce - ve snaze zabránit neoprávněným převodům cenných papírů - požádal ministerstvo o „pozastavení práva nakládat se zaknihovanými cennými papíry“, čemuž bylo vyhověno třemi rozhodnutími ze dne 18. 4. 1996, jimiž byla provedena tzv. „blokace cenných papírů v SCP“. Dne 28. 6. 1996 vydalo ministerstvo k žádosti Ing. M., která však nebyla oprávněna za žalobce jednat, pokyn Středisku k „uvolnění blokace“ předmětných cenných papírů. Následně na to pak společnost G., s. r. o., převedla dne 9. 7. 1996 předmětné cenné papíry bezplatně zpět na JUDr. O., jejímž prostřednictvím se uskutečnil jejich prodej.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 16. 11. 1999, č. j. 15 C 51/99 – 21, zamítl žalobu proti žalované České republice, zastoupené Komisí pro cenné papíry, se sídlem v Praze 1, Washingtonova 7, a dále rozhodl o náhradě nákladů řízení. Soud prvního stupně po provedeném dokazování, v jehož průběhu provedl důkaz smlouvou ze dne 22. 3. 1996, výpisem z obchodního rejstříku žalobce a písemnými vyjádřeními žalobce a Komise pro cenné papíry, dospěl k závěru, že požadavek žalobce na náhradu škody podle zákona 58/1969 Sb., jež mu podle jeho tvrzení měla vzniknout vydáním „příkazu k odblokování cenných papírů“, není opodstatněný, neboť ministerstvo nemělo zákonnou pravomoc vydat příkaz k registraci pozastavení práva nakládat s cennými papíry (§ 27 odst. 3 zák. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění účinném ke dni 30. 6. 1996 – dále jen „ZOP“), a pokud jej vydalo, stalo se tak v rozporu se zákonem o cenných papírech. Jestliže později vydalo ministerstvo příkaz k „odblokování obchodu s cennými papíry“, nedopustilo se nesprávného úředního postupu, nýbrž jen napravilo protiprávní stav, k němuž došlo právě vydáním příkazu k registraci pozastavení práva nakládat s cennými papíry. Podle ust. § 27 odst. 3 písm. d/ cit. zák. může sice příkaz k registraci pozastavení práva nakládat s cennými papíry dát příslušný státní orgán, pokud to vyplývá ze zvláštního zákona. Za takovýto zákon však nelze považovat zákon o cenných papírech, neboť ten nemůže být zvláštním zákonem „sám k sobě“, ale např. ust. § 313 o.s.ř., na nějž cit. ustanovení odkazuje pod čarou.
K odvolání žalobce Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 15. 3. 2000, č. j. 13 Co 57/2000 - 38, rozsudek soudu prvního stupně proti žalované označené jako Česká republika - Komise pro cenné papíry se sídlem v Praze 1, Washingtonova 7, potvrdil, rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení a proti svému rozsudku připustil dovolání k řešení právní otázky výkladu ustanovení § 27 odst. 3 písm. d/ zák. 591/1992 Sb., o cenných papírech. Odvolací soud vycházel ze skutkových zjištění obvodního soudu a shodně s ním dovodil, že ministerstvo nebylo ve smyslu ust. § 27 odst. 3 písm. d/ zák. 591/1992 Sb. ve vztahu k majiteli cenných papírů subjektem, který by byl oprávněn vydat příkaz k registraci pozastavení práva nakládat s cennými papíry, i když bylo orgánem státního dozoru. Za nesprávný považoval městský soud názor žalobce, že toto oprávnění ministerstva vyplývalo z ust. § 36 odst. 2 písm. c/ zákona 248/1992 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech, ve znění účinném do 30. 6. 1996 (dále jen „ZISIF“), podle kterého bylo ministerstvo povinno dbát na zajištění ochrany zájmů podílníků a akcionářů investičního fondu, a mohlo tedy v zájmu zajištění této ochrany postupovat podle § 27 odst. 3 písm. d/ ZCP. V odůvodnění rozhodnutí uvedl, že výkon státního dozoru není právně neomezená činnost příslušného státního orgánu, ale jde o činnost, při které je vymezen předmět státního dozoru, okruh subjektů, na které se státní dozor vztahuje, a opatření, která může nebo nemusí orgán dozoru učinit k odstranění zjištěných nedostatků (§ 82, § 83 a § 86 ZCP). V ust. § 36 ZISIF je sice upraven státní dozor, přičemž odst. 1 tohoto ustanovení taxativně vymezuje okruh subjektů, jejichž činnost tomuto dozoru podléhá (investiční společnost, investiční fond, depozitář), a cit. zákon též taxativně vymezuje opatření a sankce, kterých může orgán státního dozoru použít, avšak pouze proti subjektům podléhajícím státnímu dozoru, které porušily povinnosti uvedené v tomto zákoně nebo ve statutu fondu. Odvolací soud se z uvedených důvodů ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že zrušilo-li ministerstvo nesprávný příkaz k pozastavení práv majitele nakládat s cennými právy, nedošlo z jeho strany k nesprávnému úřednímu postupu podle § 18 zák. 58/1969 Sb.
Proti tomuto rozsudku odvolacího soudu podal žalobce dovolání z důvodu podle § 241 odst. 3 písm. d/ o. s. ř., tedy pro nesprávné právní posouzení věci, neboť nebylo uvažováno o aplikaci ust. § 415 obč. zák. Podle dovolatele stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem, který při plnění úkolů státních orgánů nespočívá pouze ve vydávání rozhodnutí a dokonce s rozhodnutím vůbec nemusí souviset. Nesprávným je podle odborné literatury i ustálené judikatury takový úřední postup, který buď porušil normu či určitý daný pořádek postupu, přičemž nesprávným postupem lze rozumět i nečinnost příslušného orgánu, který měl jednat či rozhodnout, případně učinit jiné opatření. Vychází-li se z ust. § 20 zákona 58/1969 Sb., které subsidiárně zavádí pro režim tohoto zákona pravidla občanského zákoníku, pokud není v tomto zákoně stanoveno jinak, je třeba dovodit, že žalovaná měla jednat v souladu se smyslem a účelem státního dozoru a vzhledem k podpůrnému dopadu občanského zákoníku v rámci své kompetence též pravidlem obsaženým v ust. § 415 obč. zák.; nemuselo se tudíž jednat jen o postup podle § 27 odst. 3 písm. d/ ZCP, nýbrž prevenční povinnost v daném případě byla namístě bez ohledu na jiné právní a skutkové souvislosti. Povinnost žalované jednat v souladu s ust. § 415 obč. zák. vyplývá i z ust. § 89 ZCP, které ohledně škody odkazuje na ustanovení obchodního zákoníku o náhradě škody, a vzhledem k nedostatku speciální úpravy v něm obsažené je třeba vycházet ohledně prevence škod z obecného ustanovení, a dále též z ust. § 36 odst. 1, odst. 2 písm. c/ ZISIF), které v rámci vymezení státního dozoru (dříve vykonávaného ministerstvem) ukládá dbát o zajištění ochrany zájmů podílníků a akcionářů investičního fondu. K nesprávnému úřednímu postupu žalované došlo podle dovolatele i z toho důvodu, že nepříslušelo-li ministerstvu financí dát příkaz k registraci pozastavení výkonu práva nakládat s cennými papíry, nebylo kompetentní ani k tzv. deblokačnímu opatření, které se tak ocitá v rozporu s dobrými mravy a nepožívá tedy ochrany (§ 3 odst. 1 obč. zák.) řádného úkonu. Navrhl, aby rozsudek odvolacího soudu byl zrušen a aby mu věc byla vrácena k dalšímu řízení.
Žalovaná ve svém písemném vyjádření k dovolání se ztotožnila s rozsudkem odvolacího soudu a navrhla, aby dovolání bylo jako nedůvodné zamítnuto.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) vzhledem k části dvanácté, hlavě první, bodu 17. zákona 30/2000 Sb., kterým se mění zákon 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, dovolání proti rozhodnutí odvolacího soudu vydanému přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (dne 20. 5. 1999) projednal a rozhodl o něm podle dosavadních právních předpisů (to jest podle občanského soudního řádu ve znění účinném před 1. 1. 2001 - dále jen „o.s.ř.“). Po zjištění, že dovolání bylo podáno ve lhůtě stanovené v § 240 odst. 1 o.s.ř. a že je podle § 239 odst. 1 o.s.ř. přípustné, přezkoumal napadený rozsudek odvolacího soudu a dospěl k závěru, že dovolání není důvodné.
Výrokem odvolacího soudu o připuštění dovolání podle § 239 odst. 1 o.s.ř. je - ve spojitosti s odůvodněním rozsudku - současně vymezen i dovolací důvod a dovolání nelze odůvodnit jinak, než námitkou nesprávného posouzení té otázky, kterou odvolací soud považoval za významnou a pro kterou připustil dovolání. Pokud tedy odvolací soud připustil dovolání k řešení právní otázky výkladu ust. § 27 odst. 3 písm. d/ zák. č. 591/1992, o cenných papírech, vymezil tím závazně dovolací důvod a tímto důvodem je vázán dovolatel i dovolací soud. Vzhledem k tomu, že pro řešení jiných otázek žalobce přípustnost dovolání nenavrhl (§ 239 odst. 2 o.s.ř.), mohl se Nejvyšší soud zabývat jen uvedenou právní otázkou, kterou odvolací soud považoval pro své rozhodnutí za zásadního právního významu.
Nesprávné právní posouzení věci ve smyslu § 241 odst. 3 písm. d/ o. s. ř. může spočívat v tom, že soud na správně zjištěný skutkový stav věci aplikoval nesprávný právní předpis nebo že správně použitý právní předpis nesprávně vyložil.
V posuzované věci odvolací soud, shodně se soudem prvního stupně, založil své rozhodnutí o neopodstatněnosti nároku žalobce na náhradu škody na závěru, že zrušením příkazu k registraci pozastavení výkonu práva majitele cenného papíru nakládat se zaknihovaným cenným papírem (dále jen pozastavení výkonu práva) nedošlo ze strany žalované k nesprávnému úřednímu postupu podle § 18 zák. 58/1969 Sb., nýbrž k odstranění protiprávního stavu, který vydáním příkazu k registraci pozastavení výkonu práva nastal, neboť ministerstvo nebylo ve smyslu ust. § 27 odst. 3 písm. d/ zák. 591/1992 Sb. ve vztahu k majiteli cenných papírů subjektem, který by byl oprávněn vydat příkaz k registraci pozastavení práva nakládat s cennými papíry, i když bylo orgánem státního dozoru.
Vzhledem k tomu, že příkaz k registraci pozastavení výkonu práva nakládat s cennými papíry byl ministerstvem vydán dne 18. 4. 1996, je podle ustanovení § 36 zákona 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, třeba aplikovat předpis účinný k tomuto datu, tj. zákon 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, jak ostatně soudy obou stupňů správně učinily.
Podle § 18 odst. 1 cit. zákona stát odpovídá za škodu způsobenou v rámci plnění úkolů státních orgánů a orgánů společenské organizace uvedených v § 1 odst. 1 nesprávným úředním postupem těch, kteří tyto úkoly plní. Podle § 18 odst. 2 zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit.
Podle tohoto ustanovení stát objektivně (bez ohledu na zavinění) odpovídá za škodu při současném splnění tří podmínek : 1/ existence škody (majetkové újmy vyjádřitelné v penězích), 2/ nesprávný úřední postup orgánu státu a 3/ příčinná souvislost mezi škodou a nesprávným úředním postupem. Namísto porušení právní povinnosti jakožto jednoho z předpokladů obecné odpovědnosti za škodu podle § 420 obč. zák. založené na principu presumovaného zavinění, včetně porušení prevenční povinnosti podle § 415 obč. zák., je podmínkou objektivní odpovědnosti státu za škodu podle § 18 zák. 58/1969 Sb. nesprávný úřední postup, který je příčinou vzniku škody. Nelze tudíž odvolacímu soudu vytýkat, že „neuvažoval o aplikaci ust. § 415 obč. zák.“, jak žalobce v dovolání namítá, neboť porušení právní povinnosti není předpokladem odpovědnosti státu podle § 18 zák. 58/1969 Sb.
Nesprávným úředním postupem se rozumí porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti (zpravidla jde o postup, který nesouvisí s rozhodovací činností). Ačkoliv není vyloučeno, aby k nesprávnému úřednímu postupu došlo v rámci činnosti rozhodovací, je pro odpovědnost podle § 18 zákona určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou a je-li rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí. Z tohoto hlediska je nesprávným úředním postupem souvisejícím s rozhodovací činností např. i nevydání či opožděné vydání rozhodnutí, mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly správně vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě, případně jiná nečinnost státního orgánu či jiné vady ve způsobu vedení řízení.
Zákonem 15/1998 Sb., jenž nabyl účinnosti dne 1. 4. 1998, přešla na Komisi pro cenné papíry, jako nově vzniklý ústřední orgán státní správy pro dozor nad kapitálovým trhem, celá řada pravomocí náležejících dosud ministerstvu, mimo jiné i pravomoci vyplývající ze zákona 591/1992 Sb., o cenných papírech. Legislativně technicky byla tato změna provedena tak, že ustanovením § 33 bod 1 zák. 15/1998 Sb. (s výjimkami v něm uvedenými, jež na danou věc nedopadají) byla legislativní zkratka „ministerstvo“ nahrazena legislativní zkratkou „Komise“. Zákon 15/1998 Sb. přitom neobsahuje žádnou jinou úpravu, která by intertemporálně upravila poměr pravomoci Ministerstva financí a Komise pro cenné papíry. Z uvedeného je zřejmé, že soudy obou stupňů jednaly za stát (Českou republiku) správně s pracovníkem Komise pro cenné papíry, neboť ta je státním orgánem, jehož se věc týká ve smyslu ust. § 21 odst. 2 o. s. ř.
S ohledem na právní otázku, pro niž odvolací soud připustil dovolání, a vzhledem k námitkám uplatněným v dovolání, jde v dané věci o posouzení otázky, zda ministerstvo bylo na základě žádosti žalobce oprávněno vydat příkaz k pozastavení výkonu práva nakládat se zaknihovanými cennými papíry podle § 27 odst. 3 písm. d/ ZCP, tj. zda pro něj takové oprávnění vyplývalo ze zvláštního zákona.
Podle § 27 odst. 1 ZCP Středisko zaregistruje pozastavení výkonu práva majitele cenného papíru nakládat se zaknihovaným cenným papírem (dále jen „pozastavení výkonu práva“) na základě příkazu k registraci pozastavení výkonu práva. Podle odst. 2 tohoto ustanovení registrací pozastavení výkonu práva se rozumí provedení příslušného zápisu v evidenci Střediska. Podle odst. 3 písm. d/ tohoto ustanovení příkaz k registraci pozastavení výkonu práva může dát příslušný státní orgán, pokud to vyplývá ze zvláštního zákona. Podle odst. 7 tohoto ustanovení osoba, která dá neoprávněně příkaz k registraci pozastavení práva nebo příkaz podle odst. 6, odpovídá za škodu, kterou tímto způsobila.
Dovolatel namítá, že zvláštním zákonem, podle kterého bylo ministerstvo oprávněno vydat příkaz k registraci pozastavení výkonu práva bylo ust. § 36 odst. 2 písm. c/ ZISIF (ve znění účinném do 30. 6. 1996). Tato námitka je nesprávná.
Ustanovení § 36 odst. 1 písm. c/ ZISIF obsažené v části deváté cit. zákona nazvané „Státní dozor“, bylo do zák. 248/1992 Sb. vloženo zákonem 151/1996 Sb. s účinností od 1.7.1996. Před uvedenou novelou ustanovení § 36 ZISIF znělo:
„1. Činnost investiční společnosti a investičního fondu a činnost depozitáře podle tohoto zákona podléhají státnímu dozoru, který vykonává příslušný státní orgán.
2. Při výkonu státního dozoru je příslušný státní orgán povinen dohlížet na dodržování tohoto zákona a statutu fondu, dbát na ochranu zájmů podílníků podílového fondu a akcionářů investičního fondu a při zjištění nedostatků je oprávněn ukládat sankce podle § 37 tohoto zákona.
3. Při výkonu státního dozoru je příslušný státní orgán oprávněn požadovat od investiční společnosti a investičního fondu informace o jejich činnosti a o podílových fondech, které investiční společnost spravuje, a to v rozsahu potřebném pro výkon státního dozoru.“
Ministerstvu tedy posuzované ustanovení ukládalo jen obecnou povinnost dbát při výkonu státního dozoru nad investičními společnostmi a investičními fondy na zajištění ochrany zájmů podílníků podílového fondu a akcionářů investičního fondu, avšak nezmocňovalo jej k vydání jakéhokoliv opatření či sankce. Ty upravovalo ustanovení § 37 ZISIF, a to jen pro případ, že ministerstvo zjistilo při výkonu státního dozoru nedostatky v činnosti osob uvedených v § 36 odst. 1 ZISIF spočívající zejména v tom, že porušily povinnosti uvedené v cit. zákoně, nebo ve statutu fondu. Na základě takového zjištění mohlo ministerstvo podle závažnosti a povahy zjištěných nedostatků proti tomu, kdo povinnosti porušil, použít některou ze sankcí taxativně vyjmenovaných v § 37 ZISIF.
V posuzované věci, jak ze skutkových zjištění vyplývá, se však o takovou situaci nejednalo, nehledě na to, že mezi opatřeními či sankcemi, které bylo ministerstvo oprávněno uložit podle § 37 ZISIF, nebylo opatření spočívající ve vydání příkazu Středisku k registraci pozastavení výkonu práva ani zakotveno, neboť použitelnými sankcemi bylo jen kontrolovanému subjektu možno
- uložit, aby zjištěné nedostatky ve stanovené lhůtě odstranil a současně informoval příslušný státní orgán o přijatých opatřeních,
- uložit pokutu až do výše 1 000 000 Kčs,
- pozastavit na vymezenou dobu, nejdéle však na šest měsíců, a ve vymezeném rozsahu nakládání s majetkem v podílovém fondu a nakládání s majetkem investičního fondu a pozastavit na tuto dobu další prodej podílových listů a vydávání akcií a současně určit na tuto dobu správce majetku, aby akcionáři a podílníci neutrpěli na svých právech újmu,
- odejmout povolení udělené ke vzniku investiční společnosti nebo investičního fondu.
Dovolací soud se s ohledem na shora uvedené ztotožňuje s názorem odvolacího soudu, že ministerstvo, které v daném případě vydalo příkaz k registraci pozastavení výkonu práva jen na základě žádosti žalobce mimo rámec státního dozoru, nebylo takovéto opatření oprávněno podle § 27 odst. 3 písm. d/ ZCP Středisku vydat. Jestliže příkaz k registraci pozastavení výkonu práva zrušilo, resp. dalo pokyn Středisku ke zrušení tohoto příkazu, odstranilo jen protiprávní stav, který vydáním příkazu k registraci pozastavení výkonu práva vznikl, neboť jinak by odpovídalo za škodu, kterou tímto neoprávněným příkazem způsobilo (§ 27 odst. 7 ZCP). Lze proto uzavřít, že ze strany žalované nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu podle ust. § 18 zák. 58/1969 Sb.
Z uvedeného vyplývá, že rozsudek odvolacího soudu je z hlediska dovolacího důvodu podle 241 odst. 3 písm. d/ o. s. ř. správný, a proto dovolací soud dovolání žalobce zamítl (§ 243b odst. 1 o. s. ř.).
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
