Limit energetické pravomoci Evropské unie aneb „energetická práva“ členských států
Členské státy Evropské unie (dále jen „EU“) v roce 2009 poprvé EU výslovně svěřily sdílenou pravomoc v oblasti energetiky. Ačkoliv v té době již existovala poměrně bohatá unijní legislativa týkající se energetiky (zejména v oblasti liberalizace vnitřního trhu s energií), dalo by se říct, že zakotvení explicitní energetické pravomoci umožnilo EU od té doby výrazněji ovlivnit nejen první pilíř energetických politik členských států (konkurenceschopnost a cenovou dostupnost), ale i zbylé dva pilíře, tedy bezpečnost dodávek energie a udržitelnost.
Pravomoc EU v této oblasti, zakotvená v čl. 194 odst. 1 Smlouvy o fungování EU (dále jen „SFEU“), však podléhá poměrně striktně formulovanému limitu v čl. 194 odst. 2 SFEU. Právě tento limit je předmětem tohoto článku.
Článek obsahuje upravenou kapitolu z diplomové práce, kterou autor odevzdal v semestru jaro 2022 na PrF MU
Limit energetické pravomoci EU, obsažený v druhém pododstavci čl. 194 odst. 2 SFEU, lze označit jako „energetická práva“ členských států, [1] neboť se dle něj opatření přijatá na základě odst. 1 čl. 194 SFEU nesmí „dotknout“ práva členského státu stanovit podmínky pro využívání svých energetických zdrojů (např. svých zásob zemního plynu), volit mezi různými energetickými zdroji (např. využívat jadernou energetiku) a určovat obecnou strukturu jeho zásobování energií (např. umožnit existenci státních energetických podniků).[2] Je zřejmé, že si členské státy pomocí těchto „energetických práv“, jež jsou výrazem jejich suverenity a svrchovaného práva na přírodní zdroje,[3] zamýšlely ponechat možnost určovat, jaké energetické zdroje budou v budoucnu využívat.[4] Přesto z textu čl. 194 odst. 2 SFEU vyplývá několik výkladových otázek, např. jakým způsobem by měly být přijímány předpisy „dotýkající“ se „energetických práv“[5] členských států a jaká míra zásahu je vlastně pro naplnění tohoto „dotčení“ třeba.[6]
Co se týče první otázky, nabízí se srovnání s články 194 odst. 3 a 192 odst. 2 písm. c) SFEU. Zatímco čl. 194 odst. 3 SFEU požaduje jednomyslnost při přijímání energetiky se týkajících opatření fiskální povahy, čl. 192 odst. 2 písm. c) SFEU požaduje jednomyslnost v případě opatření týkajících se ochrany životního prostředí, která by mohla významně ovlivnit „volbu členského státu mezi různými energetickými zdroji a základní skladbu jeho zásobování energií“. Na rozdíl od těchto dvou ustanovení, dávajících členským státům právo veta, čl. 194 odst. 2 SFEU tento přísnější legislativní proces nestanovuje. Toto ustanovení by proto bylo možné vyložit tak, že členské státy v tomto případě nemají právo veta, pouze nemají následně povinnost opatření rozporná s jejich „energetickými právy“ aplikovat.[7] Dokonce by bylo možné dospět i k výkladu, dle kterého by členské státy měly mít možnost odchýlit se od opatření z důvodu rozporu s „energetickými právy“ jen na základě výslovného zmocnění v něm, nebo až po schválení Komisí (jako u čl. 114 odst. 4 až 6 SFEU týkajících se výjimek z aplikace předpisů v oblasti vnitřního trhu).[8] Domnívám se však, že první výklad by vedl ke značné právní nejistotě a druhý by zase příliš snížil míru ochrany poskytovanou čl. 194 odst. 2 SFEU. Přikláním se proto k výkladu, dle kterého je jednomyslnost členských států vyžadována i v případě opatření dotýkajících se „energetických práv“ členských států dle čl. 194 odst. 2 SFEU.[9] O požadavku jednomyslnosti však lze uvažovat pouze v případě, kdy je opatření vydáváno na základě čl. 194 SFEU, a nikoliv na základě jiných pravomocí, byť by se takové opatření „energetických práv“ dotýkalo.[10] Z tohoto důvodu v minulosti Soudní dvůr EU např. odmítl návrh Polska zrušit na základě rozporu s čl. 194 odst. 2 SFEU rozhodnutí Komise, týkající se systému obchodování s emisními povolenkami,[11] které bylo vydáno na základě pravomoci v oblasti životního prostředí.[12]
Pokud jde o vyžadovanou míru „dotčení“, lze poukázat na již zmíněný čl. 192 odst. 2 písm. c) SFEU. Zatímco v čl. 194 odst. 2 SFEU stačí pouhé „dotčení“ „energetických práv“, čl. 192 odst. 2 písm. c) SFEU požaduje jejich „významné ovlivnění“. Tento limit „významného ovlivnění“ je přitom zřejmě velmi vysoký, protože nebyl naplněn ani v případě např. směrnice o zavedení systému obchodování s emisními povolenkami z roku 2003,[13] která byla vydána pouze na základě čl. 175 odst. 1 Smlouvy o založení Evropského společenství, a nikoliv na základě čl. 175 odst. 2 písm. c) Smlouvy o založení Evropského společenství (dnes čl. 192 odst. 2 písm. c) SFEU). I „dotčením“ ve smyslu čl. 194 odst. 2 SFEU je nejspíš myšleno závažnější dotčení, protože v případě jakéhokoli „dotčení“ by čl. 194 odst. 1 SFEU teoreticky neumožňoval přijímat téměř žádná opatření (neboť každý energetický předpis se „energetických práv“ jistým způsobem „dotýká“),[14] nebo by umožňoval přijímat opatření jen velmi povrchní.[15] Soudní dvůr EU se v minulosti přiklonil k restriktivnímu výkladu „významného ovlivnění“ ve smyslu čl. 192 odst. 2 písm. c) SFEU, a to s cílem zabránit nadužívání zvláštního legislativního postupu založeného na jednomyslnosti.[16] Na druhou stranu však čl. 194 odst. 2 oproti čl. 192 odst. 2 písm. c) SFEU nevyžaduje „významné ovlivnění“, ale pouze „dotčení“, z čehož by šlo usuzovat na úmysl členských států, aby byl čl. 194 odst. 2 oproti čl. 192 odst. 2 písm. c) SFEU aplikován přece jen méně restriktivně.
Soudní dvůr EU se limitem v čl. 194 odst. 2 SFEU zatím zabýval pouze okrajově, a to v souvislosti s žalobou Rakouské spolkové republiky proti Komisi ohledně schválení poskytnutí státních podpor projektům v oblasti jaderné energetiky. Tribunál tuto žalobu zamítl a uvedl, že členské státy mají mj. i s ohledem na „energetická práva“ v čl. 194 odst. 2 SFEU právo tyto projekty v zájmu energetické bezpečnosti finančně podporovat,[17] což potvrdil i Soudní dvůr.[18] Význam těchto rozhodnutí pro dosah limitu v čl. 194 odst. 2 SFEU by nicméně neměl být přeceňován, neboť se týkal opatření členského státu, nikoliv opatření EU přijatého na základě čl. 194 SFEU.[19]
Lze shrnout, že s ohledem na nevyjasněnost uvedených výkladových otázek není možné učinit jednoznačný závěr ohledně významu limitu „energetických práv“ v čl. 194 odst. 2 SFEU. Dle některých je svoboda členských států ve vlastních energetických politikách energetickou pravomocí EU značně omezena, protože zde rozebraný limit této pravomoci neposkytuje „energetickým právům“ členských států tak silnou ochranu, jak by se z jeho formulace mohlo zdát.[20] Je však představitelné, že členské státy svá „energetická práva“ využívají alespoň pro získání lepší vyjednávací pozice při zákulisních vyjednáváních s Komisí, tedy že limit v čl. 194 odst. 2 SFEU reálný dopad má, byť na první pohled není zřejmý. Pro budoucnost zůstává otázkou, jaký bude mít současná situace poznamenaná válkou na Ukrajině a značnou energetickou nejistotou vliv na realizaci pravomoci EU v oblasti energetiky a s ní souvisejícího limitu „energetických práv“ členských států.
Ludvík Zelinka,
student Právnické fakulty Masarykovy univerzity
email: ludvik.zelinka@email.cz
[1] Johnston, A., van der Marel, E. Ad Lucem? Interpreting the New EU Energy Provision, and in particular the Meaning of Article 194(2) TFEU. European Energy and Environmental Law Revie. 2013, roč. 22, č. 5, s. 181.
[2] Pielow, J.-C., Lewendel, B. J. Beyond ‘Lisbon’: EU Competences in the Field of Energy Policy. In: Delvaux, B., Hunt, M., Talus, K. EU Energy Law and Policy Issues. Cambridge: Intersentia, 2012, s. 268−269.
[3] Szabo, V. The EU Member States' Right to Electricity Mix. Masaryk University Journal of Law and Technology. 2016, roč. 10, 2016, s. 25−26.
[4] Talus, K., Aalto, P. Competences in EU energy policy. In: Leal-Arcas, R., Wouters, J. Research Handbook on EU Energy Law and Policy. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2017, s. 21–23.
[5] Johnston, van der Marel. Ad Lucem? Interpreting the New EU Energy Provision, and in particular the Meaning of Article 194(2) TFEU, s. 181.
[6] Talus, K., Aalto, P. Competences in EU energy policy. In: Leal-Arcas, R., Wouters, J. Research Handbook on EU Energy Law and Policy. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2017, s. 24.
[7] Johnston, A., Block, G. EU Energy Law. Oxford: Oxford University Press, 2012, s. 5.
[8] Johnston, van der Marel. Ad Lucem? Interpreting the New EU Energy Provision, and in particular the Meaning of Article 194(2) TFEU, s. 181.
[9] Braun, J. F. Working Paper No. 31: EU Energy Policy under the Treaty of Lisbon Rules: Between a new policy and business as usual [online]. ceps.eu. 24. 2. 2011. [cit. 26. 2. 2022], s. 2. k dispozici >>> zde; Roeben, V. Towards A European Energy Union: European Energy Strategy in International Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2018, s. 117.
[10] Haraldsdóttir, K. The Limits of EU Competence to Regulate Conditions for Exploitation of Energy Resources: Analysis of Article 194(2) TFEU. European Energy and Environmental Law Review. 2014, roč. 36, č. 6, s. 208.
[11] Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2019/331 ze dne 19. prosince 2018, kterým se stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle článku 10a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES,
[12] Rozsudek Tribunálu ze ne 7. března 2013 ve věci T‑370/11.
[13] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES.
[14] Szabo. The EU Member States' Right to Electricity Mix, s. 32.
[15] Johnston, van der Marel. Ad Lucem? Interpreting the New EU Energy Provision, and in particular the Meaning of Article 194(2) TFEU, s. 197.
[16] Rozsudek Soudního dvora ze dne 21. června 2018 ve věci C-5/16, odst. 34–44.
[17] Rozsudek Tribunálu ze dne 12. července 2018 ve věci T-356/15, odst. 526.
[18] Rozsudek Soudního dvora ze dne 22. září 2020 ve věci C-594/18 P.
[19] Huhta, K. The Scope of State Sovereignty Under Article 194(2) TFEU and the Evolution of EU Competences in the Energy Sector. International and Comparative Law Quarterly. 2021, roč. 70, s. 1004−1005.
[20] Pielow, Lewendel. Beyond ‘Lisbon’: EU Competences in the Field of Energy Policy, s. 269.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
