Zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pomoci v hmotné nouzi“) obsahuje popis stavu hmotné nouze v § 2 odst. 2. Zjednodušeně řečeno, osoba je v hmotné nouzi tehdy, když její příjmy po odečtení přiměřených nákladů na bydlení nedosahují její částky živobytí. V popsané situaci má osoba s nedostatečným nebo žádným příjmem nárok na dávku příspěvek na živobytí. Osoba je však v hmotné nouzi i tehdy, když její příjem společně s příspěvkem na živobytí nestačí k zaplacení odůvodněných nákladů na bydlení. V této situaci má osoba v hmotné nouzi nárok na doplatek na bydlení. Na příspěvek na živobytí a doplatek na bydlení vzniká nárok již tím, že se osoba nachází v situaci s nedostatečnými příjmy. Obě uvedené dávky náleží osobě tak dlouho, dokud se bude nacházet v hmotné nouzi.

Mohou ovšem nastat situace, kdy osoba bude mít nízký nebo žádný příjem, ale nebude mít nárok na příspěvek na živobytí. Nejčastěji jde o situace, kdy osoba není v pracovním poměru, není samostatně výdělečně činná a ani není v evidenci uchazečů o zaměstnání. Pokud se na takovou osobu nevztahuje některá z výjimek uvedených § 3 zákona o pomoci v hmotné nouzi, nárok na výše uvedené sociální dávky osoba nemá.

Česká republika uznává lidský život za jednu z nejvyšších hodnot, jak je patrné z textu Listiny základních práv a svobod. Proto zákon o pomoci v hmotné nouzi pamatuje i na tyto mimořádné situace, aby se předešlo tomu, že osoba zůstane zcela bez příjmu.

Zákon o pomoci v hmotné nouzi ze dne 14. března 2006 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů č. 37, kdy ve svém § 2 odst. 3 uváděl, že: „Osoba se považuje za osobu v hmotné nouzi též, jestliže nesplňuje podmínky uvedené v odstavci. 2, avšak s ohledem na nedostatek finančních prostředků jí hrozí vážná újma na zdraví.“ V uvedeném původním znění bylo možné mimořádnou okamžitou pomoc přiznat každé osobě, která nesplňovala podmínky stavu hmotné nouze uvedené v § 2 odst. 2, a to pouze za jediného předpokladu, kterým byla hrozba vážné újmy na zdraví s ohledem na nedostatečné příjmy osoby. Na dávku nevznikal nárok pouhým nedostatkem finančních prostředků. Na dávku vznikal nárok pouze v tom případě, pokud by osobě hrozila vážná újma na zdraví. Ustanovení hovořilo o nedostatečných finančních prostředcích, nikoliv pouze o nedostatečném příjmu.

V současnosti má text tohoto ustanovení následující podobu: „Osoba se považuje za osobu v hmotné nouzi též, jestliže nesplňuje podmínky uvedené v odstavci 2, avšak s přihlédnutím k jejím příjmům, celkovým sociálním a majetkovým poměrům jí hrozí vážná újma na zdraví.“  Aby vznikl nárok na dávku mimořádné okamžité pomoci z důvodu hrozby vážné újmy na zdraví, musí být současně splněny tři základní podmínky:

1. osoba nesplňuje podmínky uvedené v § 2 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi
2. osobě hrozí vážná újma na zdraví
3. příjmy osoby a její sociální a majetkové poměry neumožňují překonání situace

Nesplnění podmínek uvedených v § 2 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi

Nejlepší bude si zde ustanovení odstavce dva druhého paragrafu uvést, zní takto: „Osoba se nachází v hmotné nouzi, není-li dále stanoveno jinak, jestliže její příjem a příjem společně posuzovaných osob

a) po odečtení přiměřených nákladů na bydlení (§ 9 odst. 2) nedosahuje částky živobytí (§ 24), nebo

b) dosahuje sám nebo spolu s příspěvkem na živobytí podle § 4 odst. 1 písm. a) částek živobytí, ale nepostačuje k zabezpečení odůvodněných nákladů na bydlení (§ 34) a služeb s bydlením bezprostředně spojených (dále jen „odůvodněné náklady na bydlení“),

přičemž si nemůže tento příjem zvýšit vzhledem ke svému věku, zdravotnímu stavu nebo z jiných vážných důvodů vlastním přičiněním a zabezpečení jejích základních životních podmínek je tak vážně ohroženo.“

Stav hmotné nouze je zde popsán jako nedostatek příjmů. V prvním případě je v hmotné nouzi osoba, jejíž příjmy nedosahují částky jejího životního minima. V druhém případě je v hmotné nouzi osoba, která má příjmy ve výši životního minima, ale nemá prostředky na úhradu nákladů na bydlení. Pro obě situace je společné to, že osoba si nemůže zvýšit svůj příjem. Nemožnost zvýšení příjmů musí být objektivní, proto je uveden například věk nebo zdravotní stav, což jsou skutečnosti znevýhodňující osobu při hledání a získání zaměstnání. Mladý zdravý člověk zpravidla dříve získá zaměstnání než osoba ve věku 55 let se zdravotním omezením. V souhrnu musí nedostatek příjmů či prostředků společně s nemožností zvýšení příjmů vlastním přičiněním vést k tomu, že je ohroženo zabezpečení základních životních podmínek.

Aby byla osoba v hmotné nouzi a měla nárok na dávky pomoci v hmotné nouzi, tak:

1. má nedostatečné příjmy
2. nemůže si příjem zvýšit vlastním přičiněním

Pokud osoba s nedostatečnými nebo žádnými příjmy má možnost zvýšení příjmů vlastním přičiněním, nenachází se v hmotné nouzi, jak nedávno uvedl i Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 2 Ads 258/2018 ze dne 20. dubna 2020 v odstavci č. 27.

Nárok na dávku mimořádné okamžité pomoci může mít osoba, která nesplňuje výše uvedené zákonné podmínky stavu hmotné nouze. Osoba tyto podmínky nesplňuje v případě, že má příjem, který je dostatečný k zabezpečení jejich základních životních podmínek. Ve stavu hmotné nouze není ani osoba, která má velmi nízké příjmy, nebo nemá žádné příjmy, ale které žádná objektivní překážka nebrání v tom, aby si prostředky na své živobytí zajistila sama, například prací, nebo využitím svého majetku.

Příjmy nebo sociální a majetkové poměry neumožňují překonání situace

V případě posouzení nároku na dávku mimořádné okamžité pomoci z důvodu hrozby vážné újmy na zdraví není výše příjmu rozhodující pro určení, zda nárok na dávku je, nebo není. Stejně tak nejsou rozhodující ani celkové sociální a majetkové poměry. Výše příjmů, celkové sociální a majetkové poměry jsou rozhodující při posouzení nároku na opakované dávky pomoci v hmotné nouzi: příspěvek na živobytí a doplatek na bydlení.

Rozhodující skutečnost pro vznik nároku na mimořádnou okamžitou pomoc z důvodu hrozby vážné újmy na zdraví je, že osoba není ve stavu hmotné nouze popsané v § 2 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi a hrozí ji vážná újma na zdraví. K příjmům, celkovým sociálním a majetkovým poměrům se pouze přihlédne.

Co se rozumí tímto „přihlédnutím“ v zákoně o pomoci v hmotné nouzi uvedeno není. Je nesporné, že to neznamená vznik nároku na dávku v případě, kdy částka živobytí osoby je 2 490 Kč (výše existenčního minima) a příjem osoby činí např. 500 Kč. I v této situaci nízkého příjmu osoba ještě nemusí mít nárok na dávku mimořádné okamžité pomoci. Nárok na dávku mimořádné okamžité pomoci ale může mít osoba, která měla příjem ve výši 12 000 Kč, ale ve skutečnosti k těmto prostředkům nemá z objektivních důvodů přístup, nebo je nemá k dispozici. To se může stát například v situaci, kdy si osoba vybere v bankomatu svoji výplatu zaslanou zaměstnavatelem, zůstatek na bankovním účtu bude ve výši 0 Kč a vzápětí dojde k okradení osoby o všechnu hotovost. Taková osoba, byť měla v rozhodném období příjem ve výši 12 000 Kč, nemá po proběhlém okradení žádné prostředky. Na tomto jednoduchém příkladu mělo být pouze poukázáno, jak by se mělo vykládat ono „přihlédnutí“ k příjmům.

Hrozba vážné újmy na zdraví

Pro rozhodnutí o poskytnutí dávky mimořádné okamžité pomoci má podstatný význam hrozba vážné újmy na zdraví u osoby žádající o dávku. Dávku lze podle § 37 písm. a) zákona o pomoci v hmotné nouzi poskytnout v takové výši, která zajistí doplnění příjmu do výše existenčního minima. Výjimkou jsou nezaopatřené děti, u nichž jde o doplnění příjmů do výše životního minima. U všech ostatních osob, které nejsou nezaopatřenými dětmi je určující pro určení výše dávky částka existenčního minima.

Existenční minimum je státem určená minimální hranice příjmů osob, která je nezbytná k zajištění výživy a ostatních základních životních potřeb na úrovni umožňující přežití. To ovšem neznamená, že dávku mimořádné okamžité pomoci lze poskytnout pouze v případě, kdyby osobě hrozila tak vážná újma na zdraví, že by bylo ohroženo její samotné přežití. To je zřejmé už ze samotného textu § 2 odst. 3 zákona o pomoci v hmotné nouzi, kde se píše, že osobě hrozí vážná újma na zdraví. Pro oprávněné poskytnutí dávky je rozhodující samotná hrozba vzniku vážné újmy na zdraví. Musí se samozřejmě jednat o důvodnou hrozbu, nestačí pouze tvrzení žadatele, že nemá žádné příjmy, a proto mu hrozí vážná újma na zdraví.

Pro příklad si lze uvést dvě zjednodušené situace:

- u žadatele, který je bez přístřeší, bez jakýchkoliv rodinných příslušníků, bez jakékoliv formy pomoci ze strany okolí, který je zcela nemajetný, žijící v oblasti, kde nemůže využívat pomoc neziskových organizací nebo kde nejsou potřebné služby pomoci poskytovány, v případě nedostatku příjmů opravdu hrozí vznik vážné újmy na zdraví, protože u takového žadatele může vlivem nedostatečného příjmu stravy vzniknout podvýživa. Oslabený organismus je náchylnější k onemocnění a v případě oslabeného zdraví mají i běžná onemocnění těžší průběh. V tomto případě, pokud není nárok na žádné jiné sociální dávky, lze poskytnout dávku mimořádné okamžité pomoci.

- u zcela zdravého žadatele, který nemá nárok na žádné jiné sociální dávky, který je zcela bez jakéhokoliv příjmu, ale s dostatečnými zásobami trvalých potravin ve vlastní domácnosti a s podporou rodiny spočívající v poskytnutí stravování a zajištění nezbytných základních životních potřeb, nehrozí vznik vážné újmy na zdraví. V případě tohoto žadatele lze přihlédnout právě k jeho sociálním a majetkovým poměrům (i potravina je jen jednou z mnoha forem majetku). V tomto případě, kdy nehrozí vznik vážné újmy na zdraví, nelze přiznat nárok na dávku mimořádné okamžité pomoci.

Nároková nebo nenároková dávka?

Ze znění § 36 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi lze nabýt dojmu, že poskytnutí dávky mimořádné okamžité pomoci z důvodu hrozby vážné újmy na zdraví je předem dané a správní orgán nemá možnost dávku neposkytnout.

V uvedeném ustanovení je uvedeno, že nárok na dávku mimořádné okamžité pomoci má osoba uvedená v § 2 odst. 3 a nic další uvedené není. Ovšem v případě mimořádné okamžité pomoci z jiných důvodů (např. nezbytný jednorázový výdaj, ohrožení sociálním vyloučením) lze dávku poskytnout pouze v případě, že osoba žádající o dávku je považována za osobu v hmotné nouzi. U těchto ostatních případů je v zákoně vždy uvedeno, že správní orgán může osobu považovat za osobu v hmotné nouzi. Kdežto v situaci hrozby vážné újmy na zdraví je uvedeno, že osoba je považována za osobu v hmotné nouzi.

Mimořádná okamžitá pomoc z důvodu hrozby vážné újmy na zdraví je, s ohledem na znění zákona, dávkou nárokovou, tj. na dávku vzniká nárok přímo ze zákona tím, že se osoba nachází v situaci zákonem předpokládané. Zákonným předpokladem je hrozba vzniku vážné újmy na zdraví. Tato hrozba musí hrozit i tehdy, přihlédne-li se k jejím celkovým sociálním a majetkovým poměrům.

Je zřejmé, že ačkoliv se osoba v případě žádosti o dávku posuzuje samostatně a není posuzována s jinými osobami, a to i když s nimi bydlí ve společné domácnosti, nelze nebrat v potaz další osoby a rozsah a formu podpory a pomoci těchto dalších osob.

Aby správní orgán mohl dostát své zákonné povinnosti a přihlédnout k celkovým sociálním a majetkovým poměrům žadatele, musí v souladu s § 63 zákona o pomoci v hmotné nouzi provést šetření v místě nebo sociální šetření. Správní orgán musí podle § 3 správního řádu[1] zjistit stav věci, o kterém není důvodné pochybnosti. Rovněž podle § 50 odst. 3 správního řádu je správní orgán povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu.

Veřejný zájem nespočívá pouze v tom, aby byla zajištěna pomoc osobám v hmotné nouzi, ale aby tato pomoc byla poskytována účelně a v těch případech, kde je to skutečně potřeba. Veřejný zájem nespočívá v tom, aby se vyšlo žadateli vstříc jen proto, aby si nepodal stížnost, nebo odvolání. Veřejný zájem nespočívá v tom, aby se umožňovalo zneužívání sociálních dávek tím, že v zájmu klidu se po žadateli moc informací požadovat nebude, šetření v místě nebo sociální šetření se neprovede (co kdyby se zjistilo, že rodina poskytuje žadateli vše potřebné a nic mu nechybí) a dávka se prostě přizná a vyplatí. Veřejný zájem nespočívá v tom, že si zaměstnanec Úřadu práce usnadní svoji práci tím, že žadateli vyhoví přiznáním dávky namísto toho, aby postupoval v souladu se zákonem a zjistil stav věci, o kterém není důvodná pochybnost a zjistil všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu.

Veřejný zájem spočívá v tom, aby prostředky ze státního rozpočtu byly vynaloženy účelně. Veřejný zájem spočívá v tom, aby řízení o žádosti proběhlo v co nejkratším čase, proto i šetření v místě by mělo být provedeno co nejdříve od podání žádosti, stejně tak by mělo být v co nejkratším čase o žádosti rozhodnuto.

Nezbytnost sociální práce s osobami

V praxi se vyskytují případy, kdy některé osoby pravidelně žádají o mimořádnou okamžitou pomoc z důvodu hrozby vážné újmy na zdraví. Nejčastěji jde o osoby, které pobíraly příspěvek na živobytí, ten jim byl ale odejmut. Nejčastějším důvodem odejmutí je vyřazení osoby z evidence uchazečů o zaměstnání.

Není naplněním sociální politiky pouhé přijetí žádosti, sebelepší shromáždění důkazů a sebelepší posouzení životní situace žadatele a pouhé rozhodnutí o přiznání či nepřiznání dávky. Pokud by tohle bylo dostatečným řešením, tak by někteří jedinci nebyli pravidelnými žadateli o popisovanou jednorázovou dávku.

Nezbytné pro naplnění sociální politiky státu je i zahájení sociální práce s takovými osobami. Je třeba už v případě první žádosti o mimořádnou okamžitou pomoc zjistit, jaké jsou sociální a majetkové poměry osoby, jaký je její zdravotní stav, možnosti a schopnosti. Samozřejmostí by mělo být poskytnutí základního sociálního poradenství.

Sociální pracovník by se měl s osobou žádající o mimořádnou okamžitou pomoc zaměřit na její možnosti, jak do budoucna předejít tomu, aby se opakovala situace, kdy bude potřebovat opět poskytnutí jednorázové dávky. Sociální pracovník by měl ve spolupráci s útvarem zaměstnanosti Úřadu práce osobu informovat o volných pracovních místech odpovídajících jejím schopnostem, kvalifikaci a zdravotnímu stavu.

Zákon o pomoci v hmotné nouzi stanoví v § 64 odst. 1 písm. b) jako povinnost všem zaměstnancům (nejen sociálním pracovníkům) orgánu pomoci v hmotné nouzi (tj. útvarům pomoci v hmotné nouzi na Úřadu práce), když uvádí, že zaměstnanci jsou povinni informovat osoby o možných postupech řešení hmotné nouze a zapojovat je do řešení její situace a vést je k vlastní odpovědnosti.

Závěr

Mimořádná okamžitá pomoc z důvodu hrozby vážné újmy na zdraví je dávkou, na kterou má nárok osoba, která se ocitla v situaci předpokládané zákonem o pomoci v hmotné nouzi. Je na zaměstnancích Úřadu práce, aby tuto dávku poskytovali pouze těm osobám, které ji skutečně potřebují a za tím účelem zjistili, jaké jsou příjmy osoby žádající o dávku, a také jaké jsou celkové sociální a majetkové poměry dané osoby. Rovněž je na zaměstnancích Úřadu práce, aby při poskytování této dávky zachovali její mimořádnou povahu a neučinili z ní jen další opakovaně vyplácenou dávku, jakou je příspěvek na živobytí a doplatek na bydlení. Nezbytné je rovněž to, aby zaměstnanci Úřadu práce zapojili žadatele o tuto dávku do řešení její nepříznivé životní situace, a aby blahosklonným poskytováním této dávky nepodporovali žadatele v přesvědčení, že není třeba dodržovat žádná pravidla a plnit žádné povinnosti, protože stát nikoho hlady přece umřít nenechá. To je pravda, že stát nikoho hlady umřít nenechá, ale dávka mimořádné okamžité pomoci musí být vždy dávkou jednorázovou, nikoliv dávkou nahrazující opakované dávky pomoci v hmotné nouzi. Proto je nezbytné a nutné žadatele o dávku již od podání žádosti zapojit do řešení vlastní situace, aby se v ní další měsíc neocitl znovu.