Opakovaně podávané stížnosti na chování oprávněné úřední osoby k několika správním orgánům v průběhu jednoho správního řízení

• pouze dotčená osoba může podat stížnost,
• stížnost musí směřovat proti takovému postupu správního orgánu, který představuje výkon veřejné správy nebo proti takovému chování pracov­níka správního orgánu, které bezprostředně souvisí s výkonem jeho pra­vomoci v rámci veřejné správy a
• neexistuje jiný prostředek ochrany v daném případě (např. nelze podat odvolání proti rozhodnutí, žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti, námitky podjatosti oprávněné úřední osoby apod.).

Stížnost je úkonem vůči správnímu orgánu, který by měl splňovat náležitosti stanovené v § 37 správního řádu (zákona č. 500/2004 Sb., správní řád ve znění pozdějších předpisů, dále jen „správní řád“), tedy ze stížnosti musí být patrné, kdo ji činí, které věci se týká a jaký postup se správnímu orgánu navrhuje.

Stížnost lze podat všemi způsoby (ústně nebo písemně), které předpokládá ustanovení § 37 odst. 4 správního řádu. Kdo je dotčenou osobou, jež má právo podat stížnost, definuje ustanovení § 2 odst. 3 správního řádu. Jedná se o osobu, které se činnost správního orgánu v konkrétním případě dotýká, tj. kdokoli, kdo je dotčen ve svých právech, povinnostech či zájmech výkonem působnosti správního orgánu (§ 1 odst. 1 a § 10 správního řádu). Stížností na chování lze na­padnout jakékoliv projevy, které porušují obecně zásady slušného chování. Při posuzování nevhodného chování je nutné vždy postupovat individuál­ně, s přihlédnutím ke konkrétní situaci. Stěžovatel může být nejenom účastníkem správního řízení, ale může vystupovat v daném správním řízení například jako svědek.

Stížnost lze podat pouze tehdy, pokud správní orgán postupuje podle správního řádu, tj. vykonává působnost v oblasti veřejné správy (jak je uvedeno v § 1 odst. 1 správního řádu), tedy vykonává veřejnou moc.

Možnost podávat stížnost proti nevhodnému chování úředních osob vychází především ze zásady činnosti správních orgánů uvedené v ustanovení § 4 odst. 1 správního řádu.[1] Stížnost není opravným ani dozorčím prostředkem, nejde ani o druh žádosti, na základě které by se správní řízení zahajovalo. Stížnost (zejména skutečnosti v ní uvedené) může sloužit jako podnět pro zahájení řízení z moci úřední ve smyslu § 42 správního řádu.

Postup při vyřizování stížností se řídí ustanovením § 175 správního řádu a subsidiárně se na něj aplikují ustanovení hlavy čtvrté správního řádu, popř. další ustanovení správního řádu, na které se ve čtvrté části odkazuje. Vyřizování stížností je subsidiární vůči postupům podle části druhé a třetí správního řádu, tedy v praxi správní orgán nevyčkává vyřízení stížnosti, než vydá rozhodnutí ve věci (podle části druhé správního řádu). Stížnost musí být vyřízena ve lhůtě 60 dnů ode dne, kdy byla doručena správnímu orgánu příslušnému k jejímu vyřízení, a stěžovatel musí být v této lhůtě současně o vyřízení stížnosti vyrozuměn. Stěžovatel musí při podání stížnosti dodržovat určitá pravidla slušného chování.  Pokud by učinil hrubé urážlivé podání, může mu být uložena např. pořádková pokuta podle § 62 správního řádu. Stěžovatel má právo nahlížet do správního spisu o vyřizování stížnosti, činit si z něj opisy a výpisy a žádat kopie.
 
Tento příspěvek má za cíl nastínit vhodný postup správního orgánu a na druhou stranu informovat dotčenou osobu o možnostech podávání stížností v případech, kdy nespokojená dotčená osoba podává v průběhu jednoho správního řízení několik stížností podobného obsahu k jednomu nebo více správním orgánům na chování oprávněné úřední osoby nebo nevhodný postup správního orgánu. Co má tedy správní orgán v takovém případě udělat? Jaké jsou procesní možnosti nespokojeného účastníka správního řízení nebo jiné dotčené osoby?

I.                   

Ustanovení § 175 správního řádu upravuje postup pro vyřizování stížnosti. V § 175 odst. 4 správního řádu je výslovně uvedeno, že stížnost se podává u správního orgánu, který vede řízení, tedy u správního orgánu, proti jehož postupu nebo chování jeho úředních osob stížnost směřuje. Jakýkoli jiný správní orgán, který není k vyřízení stížnosti příslušný, se takovou stížností nezabývá, ale je povinen ji postoupit příslušnému správnímu orgánu. Správní orgán může upravit vnitřním předpisem, jaký bude konkrétní postup pro vyřízení stížnosti v mezích daných ustanovením § 175 správního řádu, tedy může stanovit, která úřední osoba bude příslušná k vyřízení konkrétní stížnosti.

Situace, kdy dotčená osoba podává stížnosti v jednom správním řízení u několika správních orgánů, není zdaleka ojedinělá. Nespokojený stěžovatel se mnohdy domáhá nápravy u několika správních orgánů nebo úředních osob najednou. Takové jednání však není důvodné, ani účelné. Pouze ten správní orgán, který vede řízení, je způsobilý učinit vhodná opatření k nápravě (disciplinární či pracovněprávní postih), pokud zjistí, že chování oprávněné úřední osoby je nevhodné.

Stěžovatel se tak mnohdy domáhá nápravy také u nepříslušného správního orgánu. Je-li stížnost podána u správního orgánu, který není k jejímu vyřízení příslušný, správní orgán v takovém případě předá tuto stížnost bez zbytečného odkladu k vyřízení příslušnému orgánu a uvědomí o tom stěžovatele.

Na tomto místě by jistě bylo vhodné uvést, že na vyřízení stížnosti není právní nárok. Vyřízení stížnosti ještě samo o sobě neznamená odstranění závadného stavu. Až ve chvíli, kdy je stížnost shledána důvodnou, je správní orgán povinen bezodkladně učinit opatření k nápravě.

Postup při vyřizování stížností je zásadně dvojinstanční. První instanci představuje postup podle ustanovení § 175 odst. 4, kdy se stížností zabývá ten správní orgán, který vede správní řízení. Druhou instanci pak představuje postup podle ustanovení § 175 odst. 7 správního řádu. Pokud se stěžovatel domnívá, že jeho stížnost nebyla řádně vyřízena, může se obrátit na nadřízený správní orgán, aby přešetřil způsob vyřízení stížnosti. To tedy v praxi znamená, že např. o stížnostech, které směřují proti obecnímu úřadu, rozhoduje krajský úřad, nebo dále pak, že o stížnostech, které směřují proti krajskému úřadu, rozhoduje ministerstvo.

Správní orgán prošetřuje skutečnosti, které jsou ve stížnosti uvedené, a pokud to považuje za vhodné, může vyslechnout stěžovatele, osoby, proti nimž stížnost směřuje nebo další osoby, které mohou přispět k objasnění věci, která je předmětem stížnosti. Pokud má stěžovatel za to, že stížnost, kterou u příslušného správního orgánu podal, nebyla řádně vyřízena, může požádat nadřízený správní orgán, aby přešetřil způsob vyřízení stížnosti. Vyřízením stížnosti se rozumí přezkoumá­ní procesních náležitostí stížnosti a věcného problému obsaženého ve stíž­nosti a sdělení informace stěžovateli, zda je stížnost oprávněná či nikoliv. Stížnost nebude řádně vyřízena, např. pokud není vyřízena vůbec, nebo není vyřízena v zákonem stanovené lhůtě. V takovém případě lze použít také příslušná ustanovení o opatření proti nečinnosti.

Stěžovatel nemůže přeskakovat příslušné stupně správních orgánů a domáhat se postupu podle ustanovení § 175 odst. 7 například přímo u ministerstva, pokud jeho stížnost směřovala proti postupu obecního úřadu nebo chování úřední osoby na obecním úřadě. Přešetření způsobu vyřízení stížnosti je zákonem svěřeno přímo nadřízenému správnímu orgánu, tedy správní orgány vyššího stupně, než přímo nadřízené, by se neměly takovými stížnostmi nebo žádostmi o prošetření způsobu vyřízení stížnosti dle § 175 odst. 7 správního řádu zabývat.

Stěžovatel se nemůže v situaci, kdy není spokojen s výsledkem prošetření způsobu vyřízení stížnosti, obracet např. na ministerstvo jako správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který přešetřoval způsob vyřízení stížnosti. Takový postup by vedl k řetězení stížností nebo řetězení přešetření způsobu vyřízení stížnosti. To ovšem povaha institutu stížnosti tak, jak je upravena v ustanovení § 175 správního řádu, nedovoluje.

Při přezkoumání způsobu vyřízení stížnosti je nadřízený správní orgán povinen přešetřit způsob vyřízení stížnosti v přiměřené lhůtě (§ 6 odst. 1 správního řádu). Stěžovatel bude vždy přezkoumávajícím správním orgánem vyro­zuměn o přešetření vyřízení stížnosti. Byla-li stížnost důvodná, bude podle okolností výsledkem přešetření stížnosti pokyn podřízenému správnímu orgánu, jaká opatření k nápravě má přijmout.[2]

Na okraj by bylo vhodné připomenout, že správní orgán má povinnost každé podání posuzovat podle jeho skutečného obsahu, jak plyne z ustanovení § 37 odst. 1 správního řádu. Nelze tedy posuzovat podání pouze podle jeho označení, ale správní orgán má povinnost přihlížet k vůli podatele. Posoudí-li správní orgán podání jako stížnost, použije se na postup pro vyřízení stížnosti ustanovení § 175 správního řádu bez ohledu na to, že podání dotčené osoby není výslovně jako „stížnost“ označeno. Stejně tak, bude-li správní orgán posuzovat podání označené stěžovatelem jako „stížnost“ jako požádání o prošetření způsobu vyřízení stížnosti, není to v rozporu se správním řádem a zásadou uvedenou v ustanovení § 37 odst. 1 správního řádu. 

II.

Shledá-li správní orgán stížnost důvodnou, je povinen bezodkladně učinit opatření k nápravě, o nichž vyrozumí stěžovatele, pokud o to stěžovatel požádal. Stěžovatel tedy obdrží od správního orgánu sdělení (resp. vyrozumění), jakým způsobem správní orgán se stížností naložil, zda shledal důvody k tomu, aby správní orgán učinil nápravu.[3] Správní orgán, který dříve podané stížnosti se stejným nebo podobným obsahem posoudil jako nedůvodné, může stěžovateli sdělit, že se nadále jím podávanými stížnostmi nebude zabývat, a to s ohledem na zásadu procesní ekonomie. Pakliže stěžovatel neuvádí nové skutečnosti, které by svědčily o důvodnosti jím podávaných stížností, tj. prokazovaly nevhodné chování úřední osoby při dalších úkonech v řízení, správní orgán sdělí stěžovateli, že jeho stížnost neshledal důvodnou, poučí jej vhodným způsobem o možnosti postupu podle ustanovení § 175 odst. 7 správního řádu a nadále se těmito stížnostmi zabývat nebude.

S ohledem na výše uvedené lze závěrem shrnout, že podá-li stěžovatel několik stížností stejného obsahu u různých správních orgánů, stížností se bude zabývat pouze ten správní orgán, který vede řízení. Způsob vyřizování stížnosti je dvojinstanční. První instanci představuje postup podle ustanovení § 175 odst. 4, kdy se stížností zabývá ten správní orgán (např. obecní úřad), který vede správní řízení. Druhou instanci pak představuje postup podle ustanovení § 175 odst. 7 správního řádu, kdy bezprostředně nadřízený správní orgán na požádání stěžovatele přešetří způsob vyřízení stížnosti správním orgánem, který vede řízení. Stížností se nezabývá společně nadřízený správní orgán (např. ministerstvo), který není příslušný k postupu podle § 175 odst. 4, ani k postupu podle § 175 odst. 7 správního řádu, pokud má stížnost stejný obsah jako v předchozích dvou stupních.

Společně nadřízený správní orgán je naopak povinen se stížností zabývat, pokud shledá, že stížnost má jiný obsah a tento orgán je příslušný k postupu podle § 175 odst. 4 nebo k postupu podle § 175 odst. 7 správního řádu. Pokud správní orgán shledá podanou stížnost za nedůvodnou, ostatními stížnostmi stejného obsahu se nezabývá. O tom vhodným způsobem vyrozumí stěžovatele.
 

Mgr. Michaela Fedrová,
2. ročník doktorského studia na Právnické fakultě UK v Praze

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ustanovení § 4 odst. 1: Veřejná správa je službou veřejnosti. Každý, kdo plní úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, má povinnost se k dotčeným osobám chovat zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc.
2  Vedral, J., Správní řád, komentář, 2. vydání, Praha: BOVA Polygon, 2012, 1379 s.
[2] Závěr poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu č. 33 ze dne 9. 5. 2006
 

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz