Opravdu „nejkrásnější“ zákon?

Zákon je poměrně úzce provázán s právní úpravou svobodného přístupu k informacím. Jak je popsáno níže, odkazy na tuto právní úpravu vyvolávají určité výkladové problémy. Vzniká tedy otázka, proč bylo nutné přijímat v této souvislosti samostatný zákon, místo aby byla předmětná úprava začleněna do zákona 106/1996 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „ZoSPI“). Slovenská právní úprava, která měla být hlavním inspiračním vzorem zákona, je přitom obsažena v zákoně č. 211/2000 Z. z. upravujícím svobodný přístup k informacím. V České republice tak vzniká situace dvou předpisů, které upravují, respektive budou upravovat obdobnou matérii, aniž by pro takový přístup, který může způsobovat interpretační nejasnosti, existovaly objektivní důvody.

Vzhledem k závažným dopadům zákona na účinnost smluv by se mělo jednat o právní předpis jasný, přesný a dostatečně podrobný. Níže je popsána celá řada výkladových problémů, které zákon vyvolává. Řada z nich je způsobena nedostatečnou podrobností právní úpravy. Je tedy otázkou, zda přijetí „nejjednoduššího“ zákona představuje správnou cestu, která by měla být v legislativním procesu vždy vítána.

Zákon se dále zdá být značně nesystematický. Na jedné straně stanovuje výjimku z povinnosti uveřejnění dle § 3 odst. 2 pro obce, které nevykonávají rozšířenou působnost (písm. l)) nebo pro adhezní smlouvy (písm. e)), ačkoliv z praxe je zřejmé, že i malé obce mohou s veřejnými prostředky nakládat nehospodárně, respektive prostřednictvím adhezních smluv je možné vynaložit nehospodárně či zcela zbytečně značné veřejné finanční prostředky. Na druhé straně ale povinnost k uveřejňování smluv dopadá dle § 2 odst. 1 písm. n) na podnikatelské subjekty v současnosti vlastněné veřejnou mocí, které s veřejnými prostředky vůbec nehospodaří a u kterých povinnost zveřejňování smluv povede jednoznačně k poškození jejich pozice v hospodářské soutěži.

K jednotlivým ustanovením návrhu zákona

§ 2 odst. 1

Zákon v úvodu odst. 1 hovoří o tom, že se v registru smluv uveřejňují soukromoprávní smlouvy, jakož i smlouvy o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci. Původní návrh zákona stanovil, že se za smlouvu považuje i dohoda, kterou se smlouva doplňuje, mění, nahrazuje nebo ruší. Stejně tak stanovil, že se za smlouvu považují i přílohy a smluvní a obchodní podmínky, které jsou součástí smlouvy[5]. Ve stávajícím návrhu zákona taková úprava chybí.[6] Mohou tak vznikat spory, zda se musí uveřejňovat i dodatky smluv nebo některé jejich části. Dodatky smluv přitom mohou měnit cenu dohodnutou ve smlouvě. Dodatky by tedy mohly sloužit k obcházení zákona.

Dle písm. n) mají povinnost k uveřejňování relevantních dokumentů prostřednictvím registru smluv právnické osoby, v nichž má stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky většinovou majetkovou účast. Pod tuto definici by tak měly spadat i podnikatelské subjekty vlastněné veřejnou mocí, které vykonávají běžnou podnikatelskou činnost (např. pivovary či hotely vlastněné obcemi, společnosti obchodující s energiemi vlastněné obcí, společnost zabývající se přepravou, skladováním a obchodem s ropnými produkty vlastněná státem, společnost zajišťující přenos elektřiny vlastněná státem). Jedná se přitom o subjekty, které se účastní řádné hospodářské soutěže, nejsou jakkoliv dotovány z veřejných prostředků a jejich hlavním cílem je, jako u každého soukromoprávního podnikatelského subjektu, dosahování zisku. Hlavním smyslem a účelem zákona přitom má být kontrola nakládání s veřejnými prostředky. Navíc jde o subjekty, které jsou vlastněné veřejnou mocí pouze momentálně, přičemž není vyloučeno, že může dříve nebo později dojít ke změně jejich vlastníka. Je tedy otázkou, zda pod písm. n) lze skutečně podřadit i podnikatelské subjekty s veřejnou majetkovou účastí, pokud s veřejnými prostředky nehospodaří, respektive, zda se povinnost dle odst. 1 vztahuje i na smlouvy těchto subjektů, které se netýkají nakládání s veřejnými prostředky.

§ 3 odst. 1

Prostřednictvím registru smluv se nemusí uveřejňovat informace, které nelze poskytnout při postupu podle „předpisů upravujících svobodný přístup k informacím“. Vzhledem k použitému množnému číslu se zřejmě nemá jednat pouze o právní úpravu obsaženou v ZoSPI. Je však otázkou, jaké další právní předpisy má zákonodárce na mysli.

Dále z formulace obsažené v odst. 1 není zcela zřejmé, jaký je vztah zákona k uvedeným předpisům upravujícím svobodný přístup k informacím, zejména, zda jde o právní normu obecnou či subsidiárně použitelnou ve vztahu k těmto předpisům.

V neposlední řadě tato právní úprava potvrzuje námitky odpůrců zákona, že informace, které se na základě zákona mají stát veřejnými, jsou již nyní přístupné prostřednictvím ZoSPI a zákon tak nepřináší žádnou skutečnou přidanou hodnotu do kontroly hospodaření s veřejnými prostředky. Skutečnost, že zákon nijak nerozšiřuje okruh veřejně přístupných údajů v porovnání se ZoSPI, ostatně výslovně potvrzuje i důvodová zpráva k původnímu návrhu zákona.[7]

§ 3 odst. 2

V písm. b) může vzniknout problém s výkladem pojmů „způsob výpočtu jednotkových cen“, „vzor“ a „výpočet“.

Další výkladový problém nelze vyloučit v souvislosti s pojmem „převážně mimo území České republiky“ v písm. d). Uvedené ustanovení zřejmě míří zejména na smlouvy uzavírané českými zastupitelskými úřady. Je otázkou, zda pod toto písmeno bude spadat např. i smlouva zajišťující účast na zahraničním kongresu, kde hodnota předmětu smlouvy může snadno přesáhnout 50 tisíc Kč (srov. písm. i)) a nepůjde o adhezní smlouvu (srov. písm. e)).

Vyloučení adhezních smluv dle písm. e) se vzhledem k hlavnímu účelu zákona, kterým má být kontrola hospodaření s veřejnými prostředky, zdá být nesystematické. Uveřejňovány tak nebudou smlouvy, s nimiž může být spojeno zbytečné vynakládání veřejných prostředků, např. drahé zahraniční služební cesty, účast na nesmyslných kongresech apod.

V písm. i) pak není zcela zřejmé, proč zákonodárce používá pouze pojem „hodnota“, zatímco v § 5 odst. 5 se hovoří o ceně, přičemž hodnota je relevantní až tehdy, pokud cenu nelze stanovit.

Nesystematické je vzhledem k hlavnímu účelu zákona i vyloučení obcí nevykonávajících rozšířenou působnost z povinnosti uveřejnění dle písm. l).

§ 4 odst. 4

Zákonodárce v uvedeném ustanovení poprvé používá pojem „metadata“. Následně je v § 5 odst. 5 vysvětleno, co se takovými metadaty rozumí. Není však zřejmé, proč zákonodárce pro údaje v § 5 odst. 5 používá vágní a ne zcela jasný pojem „metadata“ a zda tato skutečnost má nějaký právní význam. Stávající registr smluv na Portálu veřejné správy, v němž již v současné době některé veřejnoprávní subjekty uzavřené smlouvy dobrovolně zveřejňují, pojem metadata vůbec nepoužívá, přičemž pokud je autorům článku známo, tento pojem se v českém právním řádu jinde nevyskytuje.

§ 5 odst. 1

Není zcela jasné, co se rozumí uveřejněním smlouvy vložením „elektronického obrazu textového obsahu smlouvy v otevřeném a strojově čitelném formátu“. Zřejmě to znamená, že se nebude vkládat kopie (sken) smlouvy, nýbrž pouhý text ve formátu .doc. Tím vznikne prostor pro účelové manipulace s textem smlouvy, které mohou být vydávány za omyl či písařskou chybu. 

§ 5 odst. 2

Dle tohoto odstavce zasílá smlouvu k uveřejnění prostřednictvím registru smluv „osoba uvedená v § 2 odst. 1 nebo smluvní strana smlouvy“. Použitá formulace je nejasná, neboť ji lze vykládat rovněž tak, že by osoba uvedená v § 2 odst. 1, kvůli níž povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv vzniká, nemusela být smluvní stranou zveřejňované smlouvy. Zákonodárce měl zřejmě na mysli „jinou smluvní stranu smlouvy“.

Praktické problémy pak může vyvolávat i povinnost zaslat smlouvu správci registru smluv k uveřejnění bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 30 dnů od uzavření smlouvy. Zejména běžné podnikatelské subjekty vlastněné veřejnou mocí, které mají pod zákon spadat dle § 2 odst. 1 písm. n), mohou v praxi často uzavírat důležité smlouvy s obchodními partnery, jejichž účinnost má nastat později. Proto potřebují, aby tyto platné smlouvy byly před konkurenty drženy v tajnosti. Předmětná právní úprava povede k tomu, že konkurenti budou o těchto smlouvám, jakož i většině jejich obsahu, informováni předčasně a s potenciálním negativním dopadem na hospodářský výsledek či reputaci podnikatele, kterého majetkově jako investor drží stát či obec.

§ 5 odst. 4

Dle první části první věty tohoto odstavce „v případě, že je prostřednictvím registru smluv uveřejněna smlouva, správce registru smluv potvrdí uveřejnění potvrzením, které zašle do datové schránky, ze které mu byla smlouva zaslána k uveřejněním prostřednictvím registru smluv“. Z uvedené formulace jakoby vyplývalo, že se prostřednictvím registru smluv uveřejňují i jiné dokumenty, přičemž k nim správce registru smluv žádné potvrzení o uveřejnění nezasílá.

Dále z uvedené úpravy není zřejmé, zda správce registru zašle potvrzení o uveřejnění smlouvy v registru smluv ve smyslu odst. 2 věty druhé rovněž „bezodkladně“. Časový rámec zaslání tohoto potvrzení není možné podceňovat. Vzhledem k následkům uveřejnění smlouvy ve smyslu § 6 zákona lze očekávat, že smluvní strany v případě okamžitého plnění smlouvy budou čekat až na obdržení tohoto potvrzení.

§ 5 odst. 5

Úprava není zcela jasná ohledně vkládání metadat. Dle odst. 1 se uveřejněním smlouvy prostřednictvím registru smluv rozumí jednak vložení elektronického obrazu textového obsahu smlouvy a dále rovněž metadat podle odst. 5 do registru smluv. Následující právní úprava v odst. 2 až 4 upravuje pouze způsob vkládání smlouvy do registru smluv. Ke vkládání metadat zákon mlčí. Více bude možné zřejmě zjistit z elektronického formuláře dle odst. 3. Jelikož však dopady neuveřejnění metadat stanovené v odst. 5 jsou stejné jako dopady neuveřejnění smlouvy prostřednictvím registru smluv, není zřejmé, proč zákonodárce vkládání metadat výslovně neupravil.

Velké výkladové problémy bude zřejmě vyvolávat písm. c) tohoto odstavce. Dle něho by metadata smlouvy měla obsahovat i „cenu, a pokud ji smlouva neobsahuje, hodnotu předmětu smlouvy, lze-li ji určit“. Předně není zcela zřejmé, co se rozumí cenou a co hodnotou. Například v případě ceny je nejasné, zda se musí uveřejňovat cena s i bez DPH. Upřesnění této skutečnosti by nemělo být ponecháno pouze na elektronickém formuláři dle odst. 3. Pojem hodnota je pak úplně nejasný. Ze zvolené formulace dále není zřejmé, zda podmínka dle odst. 5 bude splněna, pokud smlouva cenu nebude obsahovat a nebude možné určit ani její hodnotu. Takové případy se v praxi zejména u podnikatelských subjektů ve smyslu § 2 odst. 1 písm. n), které se účastní běžné hospodářské soutěže, mohou vyskytovat. Jedná se o smlouvy, u nichž je cena i hodnota smlouvy závislá na budoucím vývoji a je stanovena až v pozdější fázi například na základě určitých ekonomických ukazatelů. Pokud by zákon nutil povinné subjekty k uzavírání smluv s jasně uvedenou cenou či stanovitelnou hodnotou smlouvy, mohlo by se jednat o závažný zásah do Listinou garantované svobody podnikání.

§ 5 odst. 6 a 8

Předně není zcela jasný vztah odst. 6 k úpravě obsažené v § 3 odst. 1. Dle tohoto ustanovení se prostřednictvím registru smluv neuveřejňují informace, které nelze poskytnout mj. dle ZoSPI. Dle § 9 odst. 1 ZoSPI se neposkytují informace představující obchodní tajemství. Odst. 6 se tak jeví být nadbytečný. Navíc se zdá, že je možné prostřednictvím § 3 odst. 1 vyloučit z uveřejnění metadata představující obchodní tajemství nejen u osob uvedených v § 2 odst. 1 písm. e), k), l) nebo n).

I kdyby toto chápání § 5 odst. 6 nebylo správné, jdou ustanovení § 5 odst. 6 a 8 proti smyslu a účelu zákona. Je zřejmé, že osoby, na něž se výjimka dle odst. 6 má vztahovat, budou zejména informace o ceně či hodnotě předmětu smlouvy dle písm. c) vždy považovat za obchodní tajemství a nebudou je tedy zveřejňovat. Nebude tak naplněn smysl a účel zákona, který má spočívat v kontrole nakládání s veřejnými prostředky. Zákonem přitom dochází k poměrně zásadnímu zásahu minimálně do práv povinných subjektů na rovnost vlastnictví a svobodu podnikání garantovaných Listinou, ve prospěch garantovaného práva na informace. Pokud ale zákon umožňuje takovéto rozsáhlé výjimky, vzniká otázka, zda je toto omezení ústavních práv povinných subjektů proporční. V praxi navíc odstraňování obchodního tajemství ze smluv ve smyslu odst. 8 může dotčené subjekty poměrně dost zatěžovat. Je tak zřejmé, že vztažení zákona na běžné podnikatelské subjekty vlastněné veřejnou mocí, které mají pod zákon spadat dle § 2 odst. 1 písm. n), je značně diskutabilní.

§ 6 odst. 1 ve spojení s § 8 odst. 2

Zákon omezuje Listinou garantovanou svobodu podnikání a smluvní svobodu povinných subjektů v rámci soukromoprávních vztahů, neboť jim ukládá povinnost uzavírat smlouvy písemně. Je tak v rozporu se zákonem 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „NOZ“), který je naopak založen na co nejširší volnosti smluvních stran co do formy uzavírané smlouvy. Je otázkou, zda takový zásah do smluvní volnosti adresátů normy, zejména společností vlastněných veřejnou mocí, které lze chápat jako běžné soukromoprávní subjekty, je možné považovat za opodstatněný, respektive z ústavněprávního pohledu přiměřený.

§ 7 odst. 1

Uvedené ustanovení bude v praxi zřejmě vyvolávat největší právní problémy a nejistotu. Jedná se přitom o centrální ustanovení zákona, které dle autorů zákona je pro naplnění jeho cíle a účelu v praxi nezbytné. O to víc jeho sporná povaha překvapuje. Odpovědi na otázky k tomuto ustanovení přitom nedává ani důvodová zpráva k zákonu.

Dle tohoto odstavce je sankcí za nesplnění uveřejňovací povinnosti to, že „platí, že je smlouva zrušena od počátku“. Jedná se přitom o diskutabilní právní konstrukci. Je zřejmé, že zákonodárce touto konstrukcí neměl na mysli, že se neuveřejněním smlouva stává neplatnou. Lze předpokládat, že by v takovém případě tento pojem použil. Navíc by bylo velmi sporné, o jaký druh neplatnosti by se jednalo. Splnění podmínek pro aplikaci absolutní i relativní neplatnosti dle NOZ by bylo velmi problematické. Jedná se tedy zřejmě o koncept, kdy platný smluvní vztah se zásahem veřejné moci (zákonem) ruší od počátku a hledí se na něj, jako by nikdy nevznikl. Zvláštní přitom dále je, že ke zrušení dochází až po třech měsících platnosti smluvního vztahu, tedy po uplynutí tříměsíční lhůty stanovené v tomto odstavci. NOZ pojem zrušení smlouvy dle § 1793 odst. 1 zná. Specifikum zákona ale spočívá v tom, že jde o zásadní zásah do vůle smluvních stran veřejnou mocí, která je tímto zásahem „suplována“. 

Sporná zřejmě bude i aplikace této právní konstrukce v praxi. Předně není vůbec jasné, kdo se může tohoto zrušení smluvního vztahu dovolávat. Může to být kterákoliv třetí osoba, která zjistí, že určitá smlouva nebyla uveřejněna? Nebo je to pouze věcí smluvních stran? Otazníky vyvolává i volba žaloby, kterou se bude možné zrušení smlouvy dovolávat. V neposlední řadě budou vznikat sporné právní důsledky např. v situaci, kdy smlouva, která nebyla v rozporu se zákonem uveřejněna, již mezitím byla plněna (např. nebyla uveřejněna smlouva o ubytování zaměstnanců povinného subjektu v hotelu, která přesáhne částku 50 tisíc Kč, přičemž, než nastane konstrukce zrušení smlouvy od počátku, bude smlouva plněna a hotelové ubytování využito).

§ 7 odst. 2

Rovněž v případě tohoto ustanovení lze v praxi očekávat značné právní problémy. Zejména může vyvolávat spory to, co se rozumí neuveřejněním pouze části smlouvy, zda k vyloučení určitých metadat z uveřejnění došlo skutečně z důvodu ochrany obchodního tajemství, jakož i to, zda dotčený subjekt dosud byl v dobré víře, že uveřejnění bylo souladné se zákonem. Soudní řízení vztahující se k těmto otázkám mohou trvat dlouho, přičemž do té doby nebude jasné, zda smlouva nebude od počátku zrušena.

Otázkou dále je, zda by se uvedený odstavec neměl vztahovat i na situace, kdy bude sice uveřejněna správná smlouva v plném rozsahu, budou k ní ale, z nejrůznějších důvodů, poskytnuta do registru smluv nesprávná metadata. Dle navrhované právní úpravy zřejmě nepůjde o řádné uveřejnění, a tedy smlouva bude stižena sankcí dle § 7 odst. 1, tedy zrušením smlouvy od počátku.

§ 7 odst. 3

Vzhledem k charakteru metadat, na něž se uvedený odstavec vztahuje, je otázkou, zda sankce zrušení smlouvy od počátku, v případě jejich neopravení ve stanovené lhůtě, není příliš drakonická, vezmeme-li navíc v úvahu, že vlastní smlouva bude k dispozici.

§ 8 odst. 1

Předmětné ustanovení, tzv. imperativní veřejnoprávní ustanovení, představuje poměrně zásadní zásah do pravidel mezinárodního práva soukromého. Ty přitom mohou stanovovat jako rozhodné právo takový právní řád, který např. vůbec nezná možnost zrušení smlouvy od počátku ve smyslu § 7 odst. 1 zákona.

§ 8 odst. 4 a 5

Není zcela zřejmý důvod pro zvláštní úpravu zákona o veřejných zakázkách v samostatném odstavci.

Pokud jde o odst. 5, není zřejmé, zda výpočet jiných zákonů v odstavci obsažených je jen demonstrativní.

Závěr

Cílem toho příspěvku nebylo zákon účelově znevážit. Vzhledem k závažným dopadům, které jsou se zákonem spojeny, měl příspěvek ukázat na možné výkladové a praktické problémy, které by bylo vhodné v probíhajícím legislativním procesu ještě zohlednit. Z příspěvku přitom vyplývá, že závažných výkladových či praktických problémů stávající podoba zákona vyvolává nemálo.

Příspěvek dále ukazuje, že v případě podnikatelských subjektů vlastněných veřejnou mocí, které mají pod zákon spadat dle § 2 odst. 1 písm. n), které ale vykonávají běžnou podnikatelskou činnost (např. pivovary či hotely vlastněné obcemi, společnosti obchodující s energiemi vlastněné obcí, společnost zabývající se přepravou, skladováním a obchodem s ropnými produkty vlastněná státem, společnost zajišťující přenos elektřiny vlastněná státem), účastní se řádné hospodářské soutěže, nejsou jakkoliv dotovány z veřejných prostředků a jejich hlavním cílem je, jako u každého soukromoprávního podnikatelského subjektu, dosahování zisku, jde zákon jednoznačně za hranici smysluplnosti a správnosti. Vzniká dokonce otázka, zda ve vztahu k těmto podnikatelským subjektům nejde o právní úpravu protiústavní. Zákon přináší poměrně zásadní zásah do práv na rovnost vlastnictví a svobodu podnikání těchto podnikatelských subjektů garantovaných Listinou na úkor práva na informace. Zákon ale zakotvuje řadu výjimek, které zpochybňují naplnění jeho cíle a účelu v praxi. Navíc lze cíle a účelu, které zákon sleduje, dosáhnout standardními a již existujícími prostředky, které jsou ve vztahu k základním právům těchto podnikatelských subjektů šetrnější (např. prostřednictvím ZoSPI). Zákon by tak mohl představovat nepřiměřený zásah do uvedených ústavních práv dotčených podnikatelských subjektů.

V neposlední řadě z příspěvku vyplývá, že u zákonů s tak závažnými dopady není volba „nejjednodušší“ právní úpravy vždy nejvhodnější.

JUDr. Martin Nedelka, Ph. D.

Ondřej Čížek

Nedelka Kubáč advokáti s.r.o.

Olivova 2096/4
110 00 Praha 1

Tel.: +420 210 320 260
Fax: +420 210 320 270
e-mail: praha@nklegal.eu

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Srov. usnesení č. 880; dostupné na www, k dispozici >>> zde.
[2] Dostupné na www, k dispozici >>> zde.
[3] Srov. např. dopis Prezidenta Hospodářské Komory Petra Kužela; dostupné na www, k dispozici >>> zde; postoj Svazu měst a obcí České republiky; dostupné na www, k dispozici >>> zde; postoj senátora Iva Valenty; dostupné na www, k dispozici >>> zde; příspěvek poslance Radka Vondráčka; dostupné na www, k dispozici >>> zde.
[4] Srov. např. materiál Rekonstrukce státu Encyklopedie zákona o registru smluv; dostupné na www, k dispozici >>> zde nebo blog Matěje Hollana; dostupné na www, k dispozici >>> zde.
[5] Srov. sněmovní tisk 42/0; dostupné na www, k dispozici >>> zde.
[6] Výjimkou je pouze § 3 odst. 2 písm. b), který uvádí, co není třeba se smlouvou uveřejňovat, a dále § 8 odst. 3 vtahující se na smlouvy uzavřené před účinností zákona.
[7] Srov. str. 7 důvodové zprávy, op. cit. pozn. 5; dostupné na www, k dispozici >>> zde.

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů , judikatura, právo | www.epravo.cz