Průlomový nález Ústavního soudu týkající se možnosti soudního přezkumu územního plánu - rozšíření okruhu osob aktivně legitimovaných k návrhu

Ústavní soud vydal v první polovině letošního roku přelomový nález I. ÚS 59/14, kterým významně rozšířil okruh aktivně legitimovaných k návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části v podobě územního plánu, a sice o spolky (dříve občanská sdružení), čímž podstatně přispěl k naplňování Aarhuské úmluvy.

Shora uvedeným nálezem Ústavní soud prolomil do té doby konstantní rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, a to ve světle Aarhuské úmluvy, kterou si vzal za klíčový interpretační instrument. Z dosavadní rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu vyplýval závěr, že spolky (dříve občanská sdružení) nejsou nadány aktivní legitimací k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy v podobě územního plánu, přičemž tomuto názoru Nejvyššího správního soudu se dostalo výsostného statusu ve světle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21.7.2009 sp.zn. 1Ao 1/2009, podle kterého shledává soud za aktivně legitimovaný subjekt k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy-územního plánu nositele věcných práv k dotčeným nemovitým věcem nacházejícím se na území regulovaném oním územním plánem, případně k nemovitostem sousedícím s regulovaným územím či situovaným v jeho blízkosti; to v komparaci s rozsudkem ze dne 24.1.2007 sp.zn. 3Ao 2/2007, ve kterém Nejvyšší správní soud shledal, že v otázce aplikační přednosti Aarhuské úmluvy před vnitrostátním zákonem je nezbytné zkoumat podmínku přímé aplikovatelnosti jednotlivých ustanovení smlouvy s tím, že z jejího čl. 9 odst. 2 ve spojení s čl. 2 odst. 5 nelze dovodit aktivní legitimaci spolků (občanských sdružení) k návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Následně Nejvyšší správní soud doplnil svou judikaturní činnost v této otázce o rozsudek ze dne 13.10.2010 sp.zn. 6Ao 5/2010, ve kterém se vyjádřil tak, že spolky (občanská sdružení), jejímž účelem je ochrana životního prostředí je třeba v těchto případech považovat za tzv. „dotčenou veřejnost“, které nelze přiznat aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení, byť i části, územního plánu.

Výše uvedené závěry Nejvyššího správního soudu Ústavní soud označil za velmi paušální a restriktivní. Ústavní soud v předmětném nálezu připomněl genezi svého pohledu na aktivní legitimaci spolků (občanských sdružení) ve věcech, v nichž je obsažen aspekt základních ústavními normami garantovaných práv na příznivé životní prostředí, načež vyzvedl nálezy Pl. ÚS 14/07 a IV. ÚS 2239/07, které jsou z jeho pohledu pro danou věc stěžejní, když v těchto se Ústavní soud zcela přihlásil k postulátu interpretace vnitrostátních norem souvisejících s životním prostředím v souladu s Aarhuskou úmluvou, načež Ústavní soud důrazně uvedl: „…Nelze relevantně jednat bez přihlédnutí k Aarhuské úmluvě jako k interpretačnímu pramenu…. Je-li tedy možné interpretovat vnitrostátní normy vícero možnými způsoby, má přednost ten výklad, který naplňuje požadavky Aarhuské úmluvy…“

Nález Ústavního osudu však neznamená, že by Ústavní soud přiznal aktivní legitimitu spolkům bez dalšího, když k tomu, aby byl spolek po právu aktivně legitimován, musí dojít k naplnění následujících podmínek:

a) Spolek musí v prvé řadě tvrdit, že byl opatřením obecné povahy - územním plánem dotčen na svých subjektivních právech, neboť nestačí pouze tvrzení, že opatření obecné povahy – územní plán či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, aniž by spolek současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry.

b) Jako další nezbytné kritérium Ústavní soud uvedl, že musí být dán místní vztah navrhovatele k lokalitě regulované územním plánem. K čemuž Ústavní soud uvedl, že: „Má-li spolek sídlo na tomto území nebo jsou-li jeho členové vlastníky nemovitostí potenciálně dotčených opatřením plynoucím z územního plánu, pak by mu v zásadě měla svědčit aktivní legitimace k podání návrhu. Věcné (materiální) legitimační důvody, vycházející z předmětu činnosti spolku, se pak odvozují právě od místního vztahu k napadenému opatření obecné povahy.“ K tomu Ústavní soud zdůrazňuje, že v některých případech mohou působit lokální a věcné důvody v synergii, a nemusí jít ani o ekologický spolek. V jiných situacích může pro účely posouzení aktivní legitimace spolku sehrát důležitou roli zaměření spolku na aktivitu, která má místní opodstatnění (jako příklad uvádí sám Ústavní soud ochranu určitého druhu živočichů, rostlin). Ústavní soud dále poukázal na to, že není podstatné, zda se jedná o spolek tradiční či založený ad hoc za účelem vážícím se k územnímu plánu.

Ke shora uvedeným kritériím Ústavní soud jedním dechem dodává, že jím nastolený algoritmus posouzení bude dozajista dále konkretizován judikaturou, přičemž uzavírá, že daná měřítka lze vztáhnout na spolky bez ohledu na předmět činnosti, a to takové, u nichž bude dán předpoklad zkrácení na právech opatřením obecné povahy ve smyslu ustanovení § 101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.

Závěrem svého nálezu poukázal Ústavní soud na význam spolků, když uvedl: „Občanská sdružení (spolky), jež jsou rovnocenným subjektem práva, však jsou též významným a navýsost demokratickým prvkem občanské společnosti. Není korektní odsoudit spolek k neformální, potřebná oprávnění postrádající roli při prosazování jeho zájmů. Je naopak nejen legitimní, ale i legální, aby měl možnost brát se i v řízení o návrhu na zrušení územního plánu za ty společné zájmy občanů, které považuje za oprávněné.“

Shora popsaným nálezem ze dne 10.6.2014 sp.zn. I.ÚS 59/14 tak Ústavní soud poukazuje na to, že soudní ochrany ve věci opatření obecné povahy – územního plánu se mohou vedle jednotlivců domáhat též subjekty, do nichž se tito jednotlivci sdružují; když skutečnost, že jednotlivec dá přednost prosazování svého zájmu formou sdružení se s jinými občany, nelze přičítat k jeho tíži.

JUDr. Tereza Jelínková