Správní právo procesní – k vybraným otázkám přezkumného řízení

Nutno na úvod konstatovat, že v přezkumném řízení správní orgány ex officio zpravidla přezkoumávají taková správní rozhodnutí, která již nabyla právní moci. A to v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, zda je předmětné správní rozhodnutí v souladu s právními předpisy – a to jak hmětněprávními, tak i procesně-právními.[1] Pravomocnost správního rozhodnutí však není condicio sine qua non zmíněné přezkoumatelnosti, přezkumné řízení možno zahájit, i v případě pokud je rozhodnutí předběžně vykonatelné podle § 74 správního řádu [2] a dosud nenabylo právní moci. V případě, že bylo po zahájení takového přezkumného řízení podáno odvolání, postupuje se ex lege podle ustanovení hlavy osmé části druhé správního řádu. [3]

Účastník správního řízení může dát podnět k provedení přezkumného řízení, zdůrazněme, že tento podnět není návrhem na zahájení řízení (jinak řečeno účastník, zde není aktivně legitimován). Jestliže správní orgán neshledá důvody k zahájení přezkumného řízení, sdělí tuto skutečnost s řádným uvedením důvodů do 30 kalendářních dnů podateli. Sdělení o nezahájení přezkumného řízení podle § 94 odst. 1 in fine správního řádu není správním rozhodnutím.

Relevantní pohnutkou pro otevření přezkumného řízení je výhradně nezákonnost rozhodnutí, ne jeho věcná nesprávnost.

Negativní vymezení - přezkumné řízení ex lege není přípustné, jestliže byl rozhodnutím účastníkovi udělen souhlas k občanskoprávnímu, obchodněprávnímu nebo pracovněprávnímu úkonu nebo povolen vklad práva k nemovitosti evidované v katastru nemovitostí nebo jestliže bylo rozhodnuto ve věci osobního stavu a žadatel nabyl práv v dobré víře. V přezkumném řízení nelze přezkoumávat ani rozhodnutí vydaná podle § 97 správního řádu [4] Rozhodnutí odvolacího správního orgánu podle § 90 odst. 1 písm. b) nelze přezkoumávat, jestliže již bylo při novém projednávání věci vydáno nové rozhodnutí.

Vážení čtenáři, k naplnění zásady rychlosti a hospodárnosti postupů ve správním řízení [5] jsou z přezkumu v přezkumném řízení generálně vyloučena všechna usnesení - jako zvláštní typ rozhodnutí řešící zpravidla procesní otázky [6].

Samostatně lze v přezkumném řízení přezkoumávat pouze usnesení o odložení věci (§ 43)[7] a usnesení o zastavení řízení (§ 66). Ostatní procesní usnesení nemožno přezkoumávat samostatně, legálně je lze přezkoumávat až spolu s rozhodnutím ve věci, popřípadě s jiným rozhodnutím, jehož vydání předcházela. A to výhradně tehdy, může-li to mít význam pro jednotu rozhodnutí ve věci nebo jiného rozhodnutí s právními předpisy anebo též pro náhradu škody.[8] Mezi základní zásady činnosti správních orgánů se mj. řadí zásada ochrany práv nabytých v dobré víře – viz ustanovení § 2 odst.3 správního řádu. Proto v ustanovení § 94 odst. 5 zákonodárce ukotvil: Pakliže po zahájení přezkumného řízení správní orgán dospěje k relevantnímu závěru, že i když rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byla by škoda, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, jenž vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, řízení zastaví.

Vymezení problému

Dovoluji si upozornit na časté nesprávné zařazení přezkumného řízení v systematice správního práva procesního. S jeho špatným zařazením se setkávám nejen u studentů, ale i u praktických právníků a taktéž u účastníků správních řízení.

Přezkumné řízení bývá mylně řazeno mezi mimořádné opravné prostředky, tím ovšem není.[9]

Přezkumné řízení můžeme společně s P .Průchou označit za dozorčí prostředek, pro nějž je charakteristické, že řízení o něm je zahajováno výlučně z moci úřední, není v dispozici účastníka řízení a v tomto smyslu na něj není právní nárok. [10] Jak jsem již naznačil výše, účastníci zde nejsou aktivně legitimováni. Za trefné pokládám vyjádření L. Jemelky a conto přezkumného řízení, že ve své podstatě se jedná o nástroj sebekontroly zákonnosti rozhodování veřejné správy, citovaný autor taktéž zastává názor, že se nejedná se o mimořádný opravný prostředek.[11]

Nesprávné zařazení tohoto institutu leckdy vede k nesprávnému názoru účastníků, kteří se s různou mírou intenzity domnívají, že na něj mají přímý právní nárok. Můžeme se setkat s případy, že tohoto svého domnělého „nároku“ posléze též mylně (a neúčinně) domáhají v rámci správního soudnictví.

V rámci judikatury NSS si povšimněme dlouhodobého trendu, že odložení podnětu k přezkoumání rozhodnutí postupem podle § 94 odst. 1 správního řádu dopisem nemůže být podrobeno soudnímu přezkumu.[12] NSS např. dále judikoval[13], že krajský soud nepochybil, pokud žalobu směřující proti dopisu (v tomto případě krajského) úřadu usnesením odmítl jako nepřípustnou.

Ostatně také (dřívější) prejudikatura [14]rovněž vyjádřila autoritativní názor, že správní akt, jímž je výsledek přezkoumání (tehdy v rámci přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle § 65 starého správního řádu – z.č.71/ 1967) sdělen účastníkovi, je pouhým sdělením úřadu straně, nikoliv rozhodnutím, a nelze ho proto úspěšně napadat správní žalobou.

S předestřenou ustálenou judikaturou se autor tohoto textu ztotožňuje a i do budoucna vidí šance účastníků řízení domáhajících se touto cestou zmíněného přezkumného řízení za liché.

Doslov

Shrňme si, že přezkumné řízení v SŘ slouží k posouzení zákonnosti správního rozhodnutí, nikoliv však jeho věcné (ne)správnosti. Jedná se o zvláštní prostředek dozorčího práva, na který není právní nárok, a přípis (dopis), kterým správní orgán sdělí, že neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení, není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. a je tedy zcela vyloučen z přezkoumání (správním) soudem.

Stejně tak z právního hlediska není možné se domáhat vydání správního rozhodnutí namísto přípisu o sdělení o nezahájení přezkumného řízení podle § 94 odst. 1 in fine správního řádu.

Ad povaha přezkumného řízení: Nejedná se o mimořádný opravný prostředek. Je to specifický nástroj autokontroly zákonnosti rozhodování veřejné správy v moderním právním státě.

kolman mala

JUDr. Petr Kolman, Ph.D.,
odborný asistent na PF MU v Brně , člen rozkladové komise ÚOHS[*]

Literatura:

JEMELKA, L.; PONDĚLÍČKOVÁ, K.; BOHADLO, D. : Správní řád. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2011, 3. vyd.,
Ondruš, R.: Správní řád – nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami, Linde, Praha 2005,
Skulová, S. a kol.: Správní právo procesní , vyd. Aleš Čeněk, Plzeň , 2008
Vedral, J. Správní řád – komentář , Bova Polygon, 2006

--------------------------------------------------------------------------------

[*] Článek vyjadřuje stanovisko autora, nikoliv institucí, na kterých působí, článek byl (v modifikované podobě) publikován v Právních rozhledech 6/2012, zde vychází se souhlasem redakce Právních rozhledů.

[1] Srov. Průcha P. in Skulová, S. a kol.: Správní právo procesní , vyd. Aleš Čeněk, Plzeň , 2008, s.279
[2] Cit. § 74 - Rozhodnutí je vykonatelné nabytím právní moci nebo pozdějším dnem, který je v jeho výrokové části uveden. Rozhodnutí je předběžně vykonatelné, pokud odvolání nemá odkladný (suspenzivní) účinek.
[3] Hlava osmá části druhé se věnuje odvolacímu řízení
[4] Jestliže správní orgán po zahájení přezkumného řízení zjistí, že právní předpis porušen nebyl, řízení usnesením zastaví. Usnesení se pouze poznamená do spisu. Rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci. Probíhá-li přezkumné řízení, správní orgán je usnesením zastaví. Usnesení se pouze poznamená do spisu. Rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, příslušný správní orgán zruší nebo změní, popřípadě zruší a věc vrátí odvolacímu správnímu orgánu nebo správnímu orgánu prvního stupně; tyto správní orgány jsou vázány právním názorem příslušného správního orgánu.
[5] K této zásadě srov. blíže Skulová, S.in Skulová, S. a kol.: Správní právo procesní , vyd. Aleš Čeněk, Plzeň , 2008, s.75
[6] Viz též Vedral, J. Správní řád – komentář , Bova Polygon, 2006, s.564
[7] Připomeňme si právní úpravu odložení věci: Řízení o žádosti (§ 44) není zahájeno a správní orgán věc usnesením odloží v případě, že a) vůči němu byl učiněn úkon, který zjevně není žádostí, nebo z něj nelze zjistit, kdo jej učinil, nebo b) bylo učiněno podání, k jehož vyřízení není věcně příslušný žádný správní orgán. Usnesení o odložení věci se vždy oznamuje osobě, které se týká, je-li známa, a podateli.
[8] Tj. pro náhradu škody v režimu zákona č.82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem
[9] Mezi mimořádné opravné prostředky ho např. řadí i R.Ondruš ve svém komentáři k SŘ (LINDE, 2005), s.296
[10] Cit. Průcha P. in Skulová, S. a kol.: Správní právo procesní , vyd. Aleš Čeněk, Plzeň , 2008, s.278-9
[11] Jemelka,L. in JEMELKA, L.; PONDĚLÍČKOVÁ, K.; BOHADLO, D. : Správní řád. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2011, 3. vyd.,s. 388 - 393
[12] NSS sp. zn. 7 As 55/2007-71 nebo NSS sp. zn. 8 As 9/2011 – 28 anebo NSS sp. zn. 8 As 42/2011 - 36
[13] NSS sp. zn. 7 As 55/2007-71
[14] Viz usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 12. 9. 1997, č. j. 7 A 179/95-17, usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 2. 1998, č. j. 6 A 53/97-18