Ustanovení zákona o pozemních komunikacích o nutnosti předchozího souhlasu vlastníka místní komunikace s připojením k sousední nemovitosti je v souladu s ústavním pořádkem a ani legislativní změna nepřinesla zásadní změnu

Dle ust. § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích si příslušný silniční správní úřad před vydáním povolení o připojení sousední nemovitosti k dálnici, silnici nebo k místní komunikaci, o úpravě takového připojení nebo o jeho zrušení vyžádá předchozí souhlas vlastníka dotčené pozemní komunikace.

Navrhovatel uvedl, že vede řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, jíž se žalobkyně domáhá zrušení rozhodnutí krajského úřadu o zamítnutí žádosti žalobkyně o připojení pozemků na místní komunikaci. Důvodem pro zamítnutí byl nesouhlas obce jakožto vlastníka pozemní komunikace, když tento souhlas byl nezbytný dle shora citovaného ustanovení zákona o pozemních komunikacích. Navrhovatel dospěl k závěru, že předmětné zákonné ustanovení nelze vyložit způsobem souladným s ústavním pořádkem, když taková úprava je v rozporu s právem na soudní ochranu, právem na ochranu vlastnictví a rovností v právech.

Ústavní soud dospěl nálezem Pl. ÚS 25/15 ze dne 18.6.2019 k závěru, že návrh není důvodný, neboť napadené ustanovení zákona o pozemních komunikacích nebylo v nesouladu s ústavním pořádkem.

Jak Ústavní soud odůvodnil, právní úprava v zákoně o pozemních komunikacích sleduje veřejný zájem na existenci a fungování sítě pozemních komunikací, bez nichž si moderní společnost nelze představit a tento veřejný zájem je natolik zásadní, že může při splnění určitých podmínek vést i k vyvlastnění nebo omezení vlastnického práva. Výhradní vlastnictví dálnic, silnic a místních komunikací slouží k uspokojování dopravní potřeby veřejnosti tím, že každý smí užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny, pokud tak činí v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích. Místní komunikace jsou sice vlastnictvím obcí, nemohou s nimi však zacházet jako běžný vlastník, tj. v mezích právního řádu s ním libovolně nakládat a jiné osoby z toho vyloučit. Jejich úkolem je naopak zabezpečit obecné užívání komunikací. Při udílení souhlasu obce jde tedy dle Ústavního soudu o výkon vlastnického práva, ovšem při plnění veřejného úkolu.

K otázce samotného přezkumu rozhodnutí o povolení připojení Ústavní soud konstatoval, že to soudnímu přezkumu zjevně podléhá. V otázce přezkumu neudělení souhlasu je třeba vycházet z jím popsaného vymezení povahy výkonu vlastnického práva obce k místní komunikaci. Neudělení souhlasu není rozhodnutím ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť tak není zákonem konstruováno co do formy a svým obsahem nezakládá, nemění, neruší či neurčuje práva vlastníků nemovitostí z pozice nadřízenosti.

K dalšímu navrhovatelem namítanému důvodu protiústavnosti, který byl spatřován v nepřiměřeném zásahu do ústavně zaručeného vlastnického práva vlastníka nemovitosti přilehlé k místní komunikaci spočívajícím v nemožnosti jejího připojení na komunikaci bez souhlasu obce, Ústavní soud dovodil, že právo na připojení nemovité věci k místní komunikaci z čl. 11 Listiny neplyne. Vlastník nemovité věci přilehlé k místní komunikaci není napadeným ustanovením zákona o pozemních komunikacích ve svém vlastnickém právu (možnosti nemovitost držet, užívat ji a nakládat s ní) jakkoliv omezen. Fakticky je omezen toliko v možnosti užívat nemovitou věc nad rámec stávajícího stavu, tj. typicky v možnosti zlepšení využití pozemku jeho připojením na místní komunikaci prostřednictvím nájezdu.

Za připomenutí stojí i odůvodnění Ústavního soudu k námitce navrhovatele o diskriminačním charakteru souhlasu vlastníka s připojením sousední nemovitosti, kdy souhlas byl vyžadován toliko u místní komunikace, nikoliv však u komunikace účelové, k níž Ústavní soud konstatoval, že je-li zákonným účelem účelových komunikací propojení jednotlivých nemovitostí, případně spojení s ostatními pozemními komunikacemi, zatímco místní komunikace slouží převážně místní dopravě na území obce, je stanovení odlišných podmínek pro připojení ke komunikaci odlišné kategorie racionální.

Závěr:

Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené ust. § 10 odst. 4 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích ve znění účinném do 30.12.2015, bylo v souladu s ústavním pořádkem. Nutno upozornit, že předmětné ustanovení bylo zákonem č. 268/2015 Sb. s účinností k 31.12.2015 novelizováno, když předchozí „souhlas vlastníka“ byl změněn na „stanovisko vlastníka“. I ze závěrů Ústavního soudu je zřejmé, že žádným postupem nebylo možné nahradit souhlas vlastníka pozemní komunikace. Návrh změny právní úpravy ze souhlasu na stanovisko byl odůvodněn v důvodové zprávě k zákonu č. 268/2015 Sb. tak, že silniční správní úřad bude v souladu se správním řádem povinen ke stanovisku přihlédnout, a pokud dospěje k závěru, že je třeba se od tohoto odchýlit, svůj postoj bude muset řádně zdůvodnit v rozhodnutí o povolení připojení.

Legislativní změnu však nelze chápat jako odklon od nutnosti zajistit si souhlasný postoj vlastníka místní komunikace, natož přesvědčivou či odůvodněnou. Těžko si lze představit vydání rozhodnutí o povolení připojení při nesouhlasném stanovisku. Problematickým se pak jeví rovněž neutrální stanovisko, tj. nevyjadřující s určitostí kladný či záporný postoj vlastníka k věci, které nelze považovat v postavení obce za řádné nakládání s jejím majetkem, resp. výkonem vlastnického práva obce dle zájmů obce či jejích občanů.

Nelze než uzavřít, že přijatá legislativní změna může mít praktické dopady pouze při neutrálním stanovisku vlastníka s podmínkami, které by správní orgán přiměřeně aplikoval v samotném rozhodnutí. Stanovisko vlastníka, ač vyhodnoceno správním orgánem tak či onak, v konečném důsledku znamená přenesení břemene jeho vyhodnocení a vypořádání v rámci správního rozhodování na příslušný správní orgán, včetně nezbytnosti jeho důkladného a přesvědčivého odůvodnění, a to zvláště v případech, kdy rozhodnutí nebude odpovídat obsahu stanoviska vlastníka.

JUDr. Lenka Příkazská,
advokátka

Mgr. Martina Švestková,
advokátní koncipientka