Základní aspekty ochrany před nečinností ve správním procesu

Mezi jednu ze základních zásad činnosti správních orgánů, tedy  orgánů moci výkonné,  orgánů územních samosprávných celků  a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy, patří , že citované  orgány vyřizují věci bez zbytečných průtahů.[3] Jinými slovy můžeme říct, že je zde normativně ukotvena zásada rychlosti řízení.

Ústavní[4] kořeny: čl.38 odst.2 – každý má právo, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů. Lidsko-právní akcent  na projednání věci ve lhůtě přiměřené obsahuje rovněž článek 6 odst.1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.[5] Evropský soud pro lidská práva pak vychází z toho, že přiměřenost délky řízení musí být posouzena ve světle okolností konkrétního případu, s přihlédnutím ke kritériím zakotveným v judikatuře Evropského  soudu, obzvláště s přihlédnutím ke složitosti věci, chování stěžovatele a chování příslušných orgánů, jakož i k tomu, co bylo ve sporu pro stěžovatele v sázce (např. věc:Frydlender vs.Francie, 2000)[6]

Ale zpět do českého správního práva procesního. V čem spatřujeme  hlavní nebezpečí nečinnosti správního orgánu?  Neoprávněná, nezákonná nečinnost správního orgánu narušuje zejména princip důvěryhodnosti a spolehlivosti veřejné správy a může se dotknout rovněž zásady ochrany práv nabytých v dobré víře a oprávněných zájmů. Narušuje rovněž zásadu jednání ve veřejném zájmu, neboť výkon veř. správy se neprojeví tam, kde by dle zákona měl být uplatněn.[7]

Nečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené kogentní  lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně před nečinností – tedy ustanovení § 80 SŘ.

Dále konstatujme, že pokud správní řád expressis verbis stanovil povinnost vyřizovat  věci bez zbytečných průtahů, tak tím z povahy věci praví, že každé  irelevantní zdržení či průtah v správním řízení vzniklé nedodržením zákonem stanovených kogentních  lhůt  nutno chápat jako tzv. nesprávný úřední postup. Zmíněný nesprávný postup má za právní následek odpovědnost státu dle zákona 82/1998 Sb., a z něj vyplývající regresivní odpovědnost příslušných pracovníků správních orgánů.[8]

Dle ustanovení § 80 odst.1  správního řádu platí, že pokud  správní orgán nevydá rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě, nadřízený správní orgán učiní z moci úřední tzv. opatření proti nečinnosti. Nadřízený správní orgán má za povinnost tak učinit, ihned  jakmile se o tom dozví. Kdy toto ustanovení můžeme použít? Můžeme jej využít kdykoliv ve správním řízení? Ano citované ustanovení, na základě § 6 odst.1 správního řádu na jakékoliv postupy a úkony správních orgánů (nikoliv účastníků) na které se vztahuje správní řád.[9] Připomeňme si, že správní řád upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků  a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy.

Co znamenají výše zmíněné „zákonné lhůty“ pro vydání rozhodnutí?

Primárně podle § 71 SŘ platí, že správní orgán je povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu.  Vydáním rozhodnutí se zde rozumí:

• a) předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení podle § 19, popřípadě jiný úkon k jeho doručení, provádí-li je správní orgán sám; na písemnosti nebo poštovní zásilce se tato skutečnost vyznačí slovy: "Vypraveno dne:",´
• b) ústní vyhlášení, pokud má účinky oznámení (§ 72 odst. 1),
• c) vyvěšení veřejné vyhlášky, je-li doručováno podle § 25, nebo
• d) poznamenání usnesení do spisu v případě, že se pouze poznamenává do spisu.

Pokud ovšem nelze rozhodnutí vydat bezodkladně, je správní orgán povinen vydat rozhodnutí nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení, k nimž se připočítává doba

• a) až 30 dnů (tedy celkově maximálně do 60dnů ), jestliže je zapotřebí nařídit ústní jednání nebo místní šetření, je-li třeba někoho předvolat, někoho nechat předvést nebo doručovat veřejnou vyhláškou osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat, nebo jde-li o zvlášť složitý případ,
• b) nutná k provedení dožádání podle § 13 odst. 3 SŘ[10] , ke zpracování znaleckého posudku nebo k doručení písemnosti do ciziny.

Po dobu nezbytnou k opatření údajů podle § 6 odst. 2 SŘ [11] lhůty pro vydání rozhodnutí neběží.

Musíme také zmínit , že nedodržení lhůt se nemůže dovolávat ten účastník, který je způsobil.

Ex lege - § 80/2 SŘ -  platí, že opatření proti nečinnosti musí (nikoliv může) učinit nadřízený správní orgán i tehdy, nezahájí-li příslušný správní orgán řízení ve lhůtě 30 (kalendářních nikoliv pracovních)  dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení z moci úřední. Může ustanovení § 80/2 SŘ aktivně využít i účastník řízení?[12] Odpovídáme:  Nelze! Ustanovení § 80/2 SŘ se vztahuje pouze na řízení z moci úřední  - správní orgán měl zahájit ex offo nějaké řízení, orgán tak však neučinil,  ač tak učinit měl. Nota bene o žádném účastníku řízení (jak s ním operuje ustanov. § 80/odst.3 SŘ) tu nemůže být řeč, jelikož žádný zatím neexistuje, jelikož neexistuje ani správní řízení na které je vázána existence jeho „účastenství“. [13] Nicméně nic není ztraceno, jak by se to mohlo na první pohled jevit, kdokoliv (tedy nejen výše citovaný neexistující účastník) může podat podnět k nadřízenému orgánu, a oznámit mu, že podřízený orgán konat měl , avšak nekoná.

Zajímavou otázkou je,  zda se nadřízený orgán musí zaobírat – stále hovoříme o ustanovení § 80 odst.2 SŘ -   i informací získanou z anonymního podání? Mám za to,gramatickým a teleologickým výkladem § 80/2 SŘ,  že ano, i když se nadřízený orgán dozví o nečinnost podřízeného orgánu (nekoná ex offo ač konat měl) z nepodepsaného podání, tak je zapotřebí splnit  kogentní úkol daný § 80 odst. 2. SŘ. 

Zásah ještě před uplynutím lhůt - opatření proti nečinnosti může, dle § 80 odst.3 první souvětí SŘ,  nadřízený správní orgán učinit i v případě, kdy je z okolností zjevné, že věcně a místně příslušný správní orgán nedodrží lhůtu stanovenou pro vydání rozhodnutí o žádosti. anebo zahájit řízení z moci úřední anebo v řízení řádně pokračovat. Je zde tedy uplatněna zásada prevence.

Z výše napsaného zřetelně plyne, že správní orgán se o porušování lhůt nedozvídá jen z podnětu účastníků řízení, ale sám by měl aktivně činit vše proto, aby zjistil, zda jemu podřízené správní orgány včas plní své úkoly v rámci správního řízení. R.Ondruš mj. konstatuje, že z obecné zásady dobré správy, lze dovodit povinnost nadřízených správních úřadů a zejména pak ústředních správních úřadů stanovit v rámci své hierarchické soustavy takový systém kontroly, aby podřízené spr. úřady měly za povinnost předkládat nadřízenému  spr.  úřadu všechny věci, kde nedodrží lhůtu pro vydání rozhodnutí. Takový systém lze uložit zejména interními normativními akty (nařízení,instrukce a  pod.)[14]

Až  po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí může žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti podat účastník. Jak tuto žádost může účastník spr. řízení podat? Citované podání je možno učinit písemně nebo ústně do protokolu anebo v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem.  Za podmínky, že podání je do 5 dnů potvrzeno, popřípadě doplněno způsobem uvedeným ve větě první, je možno je učinit pomocí jiných technických prostředků, zejména prostřednictvím dálnopisu, telefaxu nebo veřejné datové sítě bez použití zaručeného elektronického podpisu.[15] Připomeňme si, že i zde platí, že podání se posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno.[16]

Kam žádost podat? Na prvoinstanční či na nadřízený orgán? Správná odpověď tu zní, že ji účastník podává u nadřízeného administrativního orgánu, což je rozdíl např. oproti odvolacímu řízení.

Nezbývá mi než souhlasit s názorem J.Vedrala, jelikož jde o žádost [17] musí mít náležitosti uvedené v § 37 odst. 2 SŘ  a musí z ní být patrné, co žadatel žádá nebo čeho se domáhá.[18] Což by tu z povahy věci neměl být problém.[19] Žadatel musí tedy vytvořit  určitý administrativní „petit“, tedy jasně navrhnout jakým konkrétním způsobem má nadřízený orgán o ochraně před nečinností rozhodnout – které ze čtveřice opatření z § 80 odst.4 má nadřízený orgán přijmout. Dle judikatury[20] je správní orgán zmíněným „petitem“ vázán – v řízení návrhovém může spr.orgán rozhodnout jen o tom, co aktuálně předmětem řízení je,  tedy o tom, co předmětem řízení činí ten, kdo návrh podal. F.Korbel ovšem zastává zcela opačný názor – výběr nejvhodnějšího opatření činí správní úřad v rámci správního uvážení a není při tom vázán obsahem žádosti účastníka.[21]  Z podstaty věci oba citovaní autoři pravdu mít nemohou, autor tohoto odborného textu se kloní na stranu názoru prezentovaného J.Vedralem, autor má za to, že  správní orgán je zmíněným „petitem“ vázán a v této fázi tedy nemůže volně použít diskreci,  tak aniž by byl vázán obsahem žádosti účastníka. Pokud účastník navrhuje zcela nevhodný prostředek, musí nadřízený orgán se nejprve vypořádat s tímto žadatelovým návrhem a teprve poté – již nikoliv v režimu § 80 odst.3 SŘ – ale z ustanovení § 80 odst.1 (je zde splněn předpoklad - jakmile se o tom dozví[22]) učinit jako pomyslný krok dva, že vybere a realizuje některé ze zákonem stanovených opatření proti nečinnosti správního orgánu.

Zde se mi jeví vhodné silným hlasem připomenout  , že nedodržení lhůt se nemůže dovolávat ten účastník, který je způsobil! Což se, žel v praxi také leckdy  děje.

Nadřízený správní orgán může

• a) přikázat nečinnému správnímu orgánu, aby ve stanovené lhůtě učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy nebo vydal rozhodnutí -  což bývá v praxi nejčastější a jde de facto o nejmírnější formu nápravy nečinnosti
• b) atrakce - usnesením (nikoliv rozhodnutím)  převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu,
• c) delegace - usnesením (nikoliv rozhodnutím) pověřit jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení, nebo
• d) usnesením (opět nikoliv rozhodnutím)  přiměřeně prodloužit zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí, lze-li důvodně předpokládat, že správní orgán v prodloužené lhůtě vydá rozhodnutí ve věci, a je-li takový postup pro účastníky výhodnější; přitom přihlíží ke lhůtám uvedeným v § 71 odst. 3.

Pozor,  výše uvedený postup horizontálního a vertikálního posunu orgánu  – tedy delegaci a atrakci  nelze  použít vůči orgánům územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti. Toto omezení vyplývá z ústavně garantovaného  práva obcí a krajů na samosprávu. Zda jde o samostatnou či přenesenou působnost určíme za pomoci mechanismu z ustanovení § 8 zákona o obcích (primárnost samostatné působnosti)  - pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, platí, že jde vždy o samostatnou působnost.

Může nadřízený orgán použít současně i jiných prostředků nápravy – tedy prostředek legálně vymezený mimo správního řádu? Ano, dle mého soudu nic nebrání tomu, aby zde byly souběžně využity i např. prostředky trestně-právní[23] či pracovně-právní.[24] 

Usnesení podle § 80 odstavce 4 SŘ  se ex lege oznamuje správním orgánům uvedeným v odstavci 4 písm. b) až d) – tedy nečinným správním orgánům - resp. dle pís.c) taktéž „novému“ správnímu orgánu na který je projednání a rozhodnutí věci nadřízeným orgánem delegováno  a dále se oznamuje účastníkům uvedeným v § 27 odst. 1 SŘ – tedy účastníkům řízení ve věci. Účastníci řízení ve věci mají dle čl.38 Listiny nákladních práv a svobod – tedy  v ČR předpisu nejvyšší právní síly – ústavní právo na to, aby jejich věc byla projednána v přiměřené lhůtě. Zmíněným účastníkům přísluší i právo se proti tomuto usnesení odvolat k nadřízenému orgánu.[25] Mohou se odvolat tehdy, pokud mají za to, že přijaté opatření proti nečinnosti, je nedostatečně (resp.nevhodně) „chrání“  před zmíněnou nečinností veřejnoprávního orgánu.

Ostatní účastníci se o něm vyrozumí veřejnou vyhláškou.

Usnesení musí  nadřízený správní orgán vydat  i v případě, že žádosti účastníka podle § 80 odstavce 3 věty druhé[26] nevyhoví.  Toto usnesení se oznamuje pouze a jen  tomuto účastníkovi[27],  proti tomuto usnesení se již , dle ustanovení § 80 odst. 6 SŘ, nelze odvolat.

Co činit v případě, že ani nadřízený orgán nerozhodne o žádosti v zákonem stanovené lhůtě?[28] Poté je již zapotřebí hledat ochranu u správního soudu – a to konkrétně dle § 79  a násl. soudního řádu správního upravujícího ochranu  proti nečinnosti správního orgánu. Dle citovaného paragrafu soudního řádu správního má každý , kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, má  se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Conditio sine qua non podání této žaloby je marné vyčerpání procesních ochranných prostředků (v našem případě dle správního řádu) , což je tu,  použitím ochranných  prostředků před nečinností dle § 80 správního řádu,  splněno.

Účelem ochrany proti nečinnosti podle § 79 a násl. s. ř. s. je ochrana před skutečnou nečinností správního orgánu, při níž dochází např. k oddalování rozhodnutí, ke komplikacím ve vedení řízení, které zpravidla brání ukončení řízení vydáním rozhodnutí.[29]

Žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení. Dodejme, že uložení povinnosti vydat rozhodnutí ve věci samé určuje pravomoc správního soudu a současně determinuje žalobní petit. Žalobce  tedy nemůže usilovat kupříkladu o uložení povinnosti vydat rozhodnutí o přerušení řízení.[30] Pro vyšší informační komplexnost dodejme, že žalobu lze podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení, a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem proti žalobci učiněn poslední úkon. Pozor , zmeškání této lhůty nelze,  dle soudního řádu správního,  prominout.

Tento typ správní žaloby  kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat

• a) označení věci, v níž se žalobce ochrany proti nečinnosti domáhá,
• b) vylíčení rozhodujících skutečností,
• c) označení důkazů, jichž se žalobce dovolává,
• d) návrh výroku rozsudku.

Připomeňme, že povaha českého správního soudnictví nedovoluje podávání různých odlišných  typů žalob ve formě eventuálních anebo  alternativních petitů[31].

Soud zde rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí.

Je-li návrh důvodný, soud uloží rozsudkem správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu, ne však delší, než kterou určuje zvláštní zákon. Soud dle § 81/3 SŘS má za povinnost zamítnout  žalobu, pokud není důvodná. Podtrhněme,  že správní soud tu „pouze“ nařídí vydat rozhodnutí nebo osvědčení, sám správní rozhodnutí[32] za správní orgán vydat nemůže.

Z judikatury NSS (487/2005 Sb. )  mj.plyne, že ochranu  proti nečinnosti správního orgánu nelze odepřít pouze z toho důvodu, že hmotněprávní nárok je povahy soukromoprávní.[33] 

Na úplný závěr si dovoluji připomenout jeden z (nej)novějších relevantních judikátů týkající se nečinnosti vedoucího ústředního orgánu státní správy.

Cituji z  rozsudku  Krajského soudu v Brně[34] - před podáním žaloby podle § 79 odst. 1 soudního  řádu  správního  proti nečinnosti správního orgánu, který nemá nadřízený správní orgán (in concreto: vedoucího ústředního orgánu státní správy, který má rozhodovat o opravném prostředku – rozkladu), není nutné využít ochranu proti nečinnosti podle § 80 správního řádu .

Brněnský soud  zde trefně konstatoval, že i kdyby se žalobce (účastník správního řízení) domáhal toho, aby správní orgán sám sobě uložil povinnost „být činným“ a ve vztahu k sobě samotnému její splnění kontroloval, a tím vyvolával dojem, že „sám sebe uposlechl“, jednalo by se nejvýše o formální naplnění litery zákona. Nijak by se neprojevilo ve faktickém postěžování si na podřízený správní orgán a očekávání nápravy z pozice nadřízené autority, a tím skutečné(!)  pomoci žalobci (účastníku správního řízení), k níž má ustanovení § 80 dnešního správního řádu směřovat.[35]

JUDr. Petr Kolman,  Ph.D.
Právnická fakulta Masarykovy univerzity Brno

Použitá literatura:

Brothánková, J., Žižková M.: Správní řád správní , Linde Praha, 2.vydání, 2006, 
Frumarová,K.: Ochrana před nečinností veřejné správy, Linde Praha  , 2005
Korbel,F in Kolektiv: Průvodce novým správním řádem, Linde Praha, 2006,
Ondruš, R.: Správní řád, Linde Praha, 2005,
Skulová, S. in Kadečka,S. a kolektiv : Správní řád, Meritum, ASPI a.s. , 2006
Sládeček Vl.  – Obecné správní právo – 2.vydání, ASPI a.s. ,  2009
Vedral, J : Správní řád –komentář, Bova Polygon, Praha, 2006
White, J. B. The Legal Imagination, Boston, 1973.

--------------------------------------------------------------------------------

[1] White, J. B. The Legal Imagination, Boston, 1973.
[2] Vytváří něco nového ze stávajících prvků
[3] Viz. § 6 odst.2 SŘ
[4] Tedy pomyslné kořeny kořenů ochrany před nezákonnou nečinností spr.orgánů
[5] Viz. Skulová, S. in Kadečka,S. a kolektiv : Správní řád, Meritum, ASPI, 2006 , str.66  nebo . Korbel,F in Kolektiv: Průvodce novým správním řádem, Linde Praha, 2006, str. 238
[6] Viz. Frumarová,K.: Ochrana před nečinností veřejné správy, Linde Praha  2005, str.201
[7] Cit. Skulová, S. in  Kadečka, S. a kolektiv : Správní řád, Meritum, ASPI, 2006 str.64
[8] Viz, Ondruš, R.: Správní řád, Linde Praha, 2005, str.43
[9] Srov. Vedral, J : Správní řád –komentář, Bova Polygon, str.469
[10] K dožádání blíže – Kolman,P.: Dožádání v (novém) správním řízení  -  PR  7/2007,
[11] § 6 odst.2) SŘ -  Správní orgán postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, a dotčené osoby co možná nejméně zatěžuje. Podklady od dotčené osoby vyžaduje jen tehdy, stanoví-li tak právní předpis. Lze-li však potřebné údaje získat z úřední evidence, kterou správní orgán sám vede, a pokud o to dotčená osoba požádá, je povinen jejich obstarání zajistit. Při opatřování údajů podle tohoto ustanovení má správní orgán vůči třetím osobám, jichž se tyto údaje mohou týkat, stejné postavení jako dotčená osoba, na jejíž požádání údaje opatřuje.
[12] S touto otázkou se autor článku setkal při výuce na PF MU Brno v předmětu správní právo procesní
[13] K shodnému závěru a conto použitelnosti § 80/2 a § 80/3 SŘ i Vedral, J : Správní řád –komentář, Bova Polygon, str.475 
[14] Ondruš op.cit. str.262 – nepatrně zkrácená citace při zachování smyslu
[15] Viz. § 37 odst.4  SŘ
[16] Viz. § 37 odst.1 SŘ
[17] A zákonodárce ji tak nota bene i výslovně zatextoval do § 80 odst.3
[18] Viz. § 45 odst.1. SŘ
[19] Samozřejmě pokud opomeneme minoritu poněkud zvláštních účastníků, kteří opravdu neví co chtějí a čeho žádají, větším problémem bývá pokud tuto svou  „vlastnost“ přenesou za hranice správního řízení do běžného života (ultima ratio do manželství)
[20] I Vedralova komentáře ( Bova Polygon, 2006)
[21] Cit. Korbel,F in Kolektiv: Průvodce novým správním řádem, Linde Praha, 2006, str. 241
[22] Což se zde přirozeně dozvěděl z účastníkovy žádosti
[23] Např. trestní oznámení pro trest.čin zneužití pravomoci veřejného činitele či trestný čin týkající se korupčního jednání
[24] Obdobný názor má i Korbel,F in Kolektiv: Průvodce novým správním řádem, Linde Praha, 2006, str. 241
[25] Viz. též Vedral,J., op.cit. str. 481
[26] Nepřijme takové opatření jaké účastník řízení žádal
[27] Nikoliv tedy všem účastníkům řízení dle § 27 odst.1 SŘ.
[28] Tedy případ de facto dvojité nečinnosti
[29] Srov. např. jud. NSS - 9 Ans 1/2008-135 -   žalobce: Občanské sdružení SALAMANDR, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj ve věci ochrany proti nečinnosti
[30] Viz. Brothánková, J., Žižková M.: Správní řád správní , Linde Praha, 2.vydání, 2006,  str.162
[31] Srov. Brothánková, J. et  Žižková M in op.cit. str.165   resp. judikatura tam uvedená
[32] Např. nemůže zde vydat konkrétní stavební povolení či živnostenský list
[33] Tento judikát připomínají  i Brothánková, J. et  Žižková M in op.cit. str. 164
[34] Lidově řečeno krajského správního soudu
[35] Srov. rozsudek  Krajského soudu v Brně ze dne 01.07.2008, čj. 62 Ca 39/2008-102), publikováno též  na www.nssoud.cz

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz