Novela zákona o sociálně-právní ochraně dětí – otázky spojené s nahlížením do spisu dle § 55
K 1. lednu 2022 nabyla účinnosti poměrně rozsáhlá novela zákona 359/1999 Sb., o sociálně právní ochraně dětí. Dotkla se mimo jiné problematiky vedení spisové dokumentace dětí obecními úřady obcí s rozšířenou působností. Zavedla např. povinnost vedení zvláštní spisové dokumentace pro určité skupiny dětí, s níž spojila specifická pravidla nahlížení. Samotná textace zákona není příliš jednoznačná, nabízí se proto dva protichůdné výklady. Tím, jak je to nově s nahlížením do spisové dokumentace dětí, jímž byl ustanoven kolizní opatrovník či poručník, se budeme zabývat v následujícím článku.
§ 54 zákona o sociálně právní ochraně dětí
Vedení evidence a spisové dokumentace
Obecní úřad obce s rozšířenou působností vede evidenci dětí
a) uvedených v § 6,
b) kterým byl ustanoven opatrovníkem nebo poručníkem.
§ 55
(1) O dětech zařazených v evidenci podle § 54 vede obecní úřad obce s rozšířenou působností spisovou dokumentaci.
(2) O dětech zařazených v evidenci podle § 54 písm. b) se vede zvláštní spisová dokumentace. V případě, že je opatrovníkem dítěte jmenován advokát, obecní úřad obce s rozšířenou působností na jeho žádost písemně sdělí informace o nezletilém dítěti vztahující se k výkonu opatrovnictví nezletilého.
Sociálně-právní ochranu zajišťují primárně obecní úřady obce s rozšířenou působností (dále jen „OÚ RP“).[1] Poskytování sociálně-právní ochrany stran orgánů sociálně-právní ochrany dětí se neobejde bez řádného vedení evidence. Jak vyplývá z ustanovení výše, povinnost OÚ RP vést evidenci dětí, jimž je poskytována sociálně-právní ochrana, je výslovně zakotvena v § 54 zákona o sociálně-právní ochraně dětí (dále jen „ZSPOD“). Tato evidence se týká jednak dětí, jež jsou považovány za ohrožené ve smyslu § 6 ZSPOD[2], a jednak také dětí, kterým byl OÚ RP ustanoven opatrovníkem nebo poručníkem. Není přitom výjimkou, že je dítě vedeno v evidenci z obou zákonem uvedených důvodů.
Jak je zřejmé z ustanovení § 55 odst. 1 ZSPOD, o dětech zařazených v evidenci vede OÚ RP též spisovou dokumentaci. Ta je součástí evidence a OÚ RP v ní uchovává veškeré důležité materiály týkající se dítěte. Pravidla pro vedení evidence a spisové dokumentace jsou podrobně upravena Směrnicí MPSV z roku 2013[3].
Vliv novely na znění ustanovení § 55 ZSPOD
ZSPOD upravuje zvláštní pravidla nahlížení do spisové dokumentace dětí vedené OÚ RP ve svém § 55. Nahlížet do spisové dokumentace dítěte mohl do konce loňského jen omezený okruh osob, jmenovitě:
a) osoba odpovědná za výchovu dítěte (zejména rodič, jemuž v době nahlížení náležela rodičovská odpovědnost, ale též například pěstoun či poručník);
b) zástupce osoby odpovědné za výchovu dítěte, a to pouze na základě písemně udělené plné moci, a
c) osvojenec po nabytí svéprávnosti.
Nahlížení do spisové dokumentace dítěte zkomplikovalo s účinností od ledna letošního roku zavedení tzv. zvláštní spisové dokumentace. Do zákona se tento pojem dostal až v rámci připomínkového řízení[4]. Právě to bude zřejmě důvodem nesystematičnosti nového znění § 55 ZSPOD.
Ustanovení § 55 ZSPOD i nadále stanoví povinnost OÚ RP vést o dětech zařazených v evidenci (pozn. všech dětech, tedy jak ohrožených, tak těch, kterým byl ustanoven opatrovníkem či poručníkem) spisovou dokumentaci (odst. 1). Hned v závěsu ale doplňuje, že se o dětech, jimž byl OÚ RP ustanoven opatrovníkem nebo poručníkem, vede zvláštní spisová dokumentace
(odst. 2). Důvodem přijetí této úpravy bylo zajištění větší ochrany soukromí a dalších oprávněných zájmů dítěte zejména v případech tzv. kolizního opatrovnictví, tedy v situacích, kdy nemůže být nezletilé dítě z důvodu konfliktu zájmů zastupováno svými rodiči.
Jak plyne z důvodové zprávy k pozměňovacímu návrhu, smyslem navrhované úpravy bylo omezit možnost nahlížení do spisové dokumentace subjektům, které jsou v soudním řízení v postavení kolidujícím se zájmy dítěte. Podíváme-li se na ustanovení upravující nahlížení do spisu (odst. 6), narážíme na problém. V souladu s ním totiž mohou oprávněné osoby (tedy též rodiče) nahlížet do spisové dokumentace vedené o dítěti dle odstavce 1. Ten se ale vztahuje, jak uvedeno výše, na všechny děti zařazené do evidence, tedy na děti ohrožené ve smyslu § 6 ZSPOD, jakož i na děti, jimž byl OÚ RP ustanoven opatrovníkem nebo poručníkem. Z ničeho tedy neplyne, že by se pravidla pro nahlížení neměla vztahovat též na zvláštní spisovou dokumentaci.
Smí rodič nahlížet do zvláštní spisové dokumentace?
Nedávno byla zveřejněna Metodika MPSV[5], jež se k otázce nahlížení do zvláštní spisové dokumentace vyjádřila. Nahlížení do této dokumentace se dle Metodiky neřídí úpravou § 55 odst. 6 ZSPOD a právo nahlížet do ní patří pouze dítěti, je-li k tomu s ohledem na svůj věk a rozumovou vyspělost způsobilé[6]. Příslušný orgán sociálně-právní ochrany není ani povinen vydávat usnesení o odmítnutí žádosti. Postačí, když neoprávněného žadatele vhodně vyrozumí.
Nutno podotknout, že Metodika připouští i situace, ve kterých lze obsah zvláštní spisové dokumentace zpřístupnit. Je tomu tak tehdy, pokud zvláštní spisová dokumentace neobsahuje dokumenty, které by mohly být předmětem střetu zájmů rodiče a dítěte. Tento krok je logický, je nicméně otázkou, z čeho daný závěr plyne, pokud pravidla pro nahlížení upravená v § 55 odst. 6 ZSPOD aplikovat nelze. Dodáváme, že by se možnost nahlédnutí do zvláštní spisové dokumentace měla vztahovat nejen na rodiče, ale též na jiné osoby odpovědné za výchovu dětí nebo na jejich právní zástupce.
Další otázky spojené s aplikací § 55 ZSPOD
S nahlížením do spisu dítěte vedeného OÚ RP se již za účinnosti starého znění ZSPOD pojily otázky pramenící zejména z nejasného znění zákona. Odpovědi na některé z nich přinesla poslední novela ZSPOD, některé otázky však zůstaly stále nezodpovězeny.
Smí do spisové dokumentace nahlížet dítě poté, co dosáhne zletilosti?
Taxativní výčet osob oprávněných nahlížet do spisové dokumentace dal v minulosti vzniknout debatám ohledně toho, zda může do spisu nahlížet samotné dítě. Někteří autoři došli k závěru, že pokud je do spisové dokumentace týkající se osvojení dítěte oprávněn nahlížet na základě písemné žádosti osvojenec, jakmile nabude svéprávnosti, pak „je zřejmé, že nejde-li o část spisu o osvojení, může zletilý chráněnec orgánu sociálně-právní ochrany dětí po nabytí zletilosti do spisu nahlédnout rovněž bez jakéhokoliv omezení, a […] k tomu může zmocnit i třetí osobu“.[7] Tento závěr nepodporovali jiní autoři, dle nichž „komentované ustanovení nedává prostor pro výklad, na jehož základě by nezletilé plně nesvéprávné dítě bylo oprávněno k nahlédnutí do spisové dokumentace, která je o něm vedena. [8]“ Tito autoři nicméně možnost nahlížení zletilého chráněnce orgánu sociálně-právní ochrany dětí dovozovali z práva nahlížení přiznaného zákonnému zástupci dítěte. Jestliže zákonný zástupce dítě zastupuje, pak po dosažení zletilosti, resp. nabytí plné svéprávnosti dítěte, může všechna práva a povinnosti, včetně práva nahlížet do spisu, vykonávat dítě samo.
Lze uzavřít, že již za účinnosti staré úpravy převládal názor, že dítě smí nahlížet do spisové dokumentace vedené ohledně jeho osoby, a to jakmile dosáhne zletilosti, případně jakmile se stane plně svéprávným. Učinit tak může samo, popřípadě prostřednictvím svého zmocněnce. S tímto názorem nelze než souhlasit.
Daná otázka není výslovně řešena ani v současném znění zákona. Je nicméně upraveno právo dítěte staršího 15 let nahlížet do spisové dokumentace (viz dál). Je tedy nepochybné, že svědčí-li právo na nahlížení dítěti nezletilému, tím spíše bude svědčit dítěti po nabytí plné svéprávnosti, případně po dosažení zletilosti.
Smí do spisové dokumentace nahlížet nezletilé dítě?
Odpověď na tuto otázku ZSPOD ve svém předchozím znění neposkytoval. Někteří autoři dovozovali právo dětí nahlížet do spisové dokumentace z ustanovení § 31 občanského zákoníku, dle něhož je každý nezletilý, který nenabyl plné svéprávnosti, způsobilý k právním jednáním co do povahy přiměřeným rozumové a volní vyspělosti nezletilých jeho věku.[9] V praxi se však tato argumentace nesetkávala s úspěchem a nahlížení nebylo dětem umožňováno.
Již původní návrh novely ZSPOD upravoval ustanovení přejímající shora uvedený názor, tedy že dítě je oprávněno nahlížet do spisu, je-li to přiměřené jeho věku a rozumové vyspělosti. V konečném znění bylo dané ustanovení upraveno, a to tak, že právo nahlížet do spisu přísluší dítěti staršímu 15 let, je-li to přiměřené jeho věku a rozumové vyspělosti. Ačkoliv to z daného ustanovení výslovně nevyplývá, lze dojít k závěru, že dítě, jemuž svědčí právo k nahlížení do spisu, může k této činnosti zmocnit třetí osobu.
Smí do spisové dokumentace nahlížet advokát, jenž byl stanoven kolizním opatrovníkem dítěte?
Za účinnosti předchozího znění ZSPOD docházelo k výskytu praktického problému, jenž byl důsledkem taxativního vymezení osob oprávněných nahlížet do spisu dítěte. V případech, kdy byl kolizním opatrovníkem dítěte jmenován jiný subjekt než OÚ OR (zejména advokát), neměl tento nárok nahlížet do spisu jím zastupovaného dítěte. Proti tomuto absurdnímu závěru se vymezila odborná veřejnost, ale i například Veřejný ochránce práv.[10]
Zákon nově upravuje povinnost sdělit opatrovníku odlišnému od OÚ RP na žádost informace o nezletilém dítěti vztahující se k výkonu opatrovnictví. Tato povinnost je nicméně stanovena pouze pro nahlížení do zvláštní spisové dokumentace dítěte.
Je nahlížející osoba povinna za kopii spisu nebo jeho části zaplatit?
Stejně jako doposud, i nadále je osoba nahlížející do spisu oprávněna pořizovat si z něj „výpisy a za úhradu kopie“. Text zákona svádí k myšlence, že jsou veškeré kopie spojeny s finanční úhradou, obzvláště nyní, když zákonodárce zcela vypustil poznámku ohledně využití zákona o správních poplatcích. Tento závěr je však mylný. Pořídí-li si nahlížející osoba kopie svépomocí (např. pomocí svého mobilního telefonu), nevznikají tím OÚ RP žádné náklady. V takovém případě by správní poplatek neměl být po nahlížející osobě požadován.
Další možné spekulace ohledně výkladu § 55 ZSPOD
Také v textaci ustanovení § 55 odst. 5 písm. a) ZSPOD [nově jde o ustanovení § 55 odst. 7 písm. a)] nalézáme nepřesnost, na níž zákonodárci v rámci novelizace bohužel nikterak nereagovali. Ačkoliv žádost o nahlédnutí do spisu může podat osvojenec, rodič či jiná osoba odpovědná za výchovu dítěte, v předmětném ustanovení již zmínka o osvojenci chybí. Pomocí gramatického výkladu pak můžeme dojít k absurdnímu závěru, tedy že OÚ RP do 15 dní od doručení žádosti osvojence o nahlédnutí do spisu povolí nahlédnutí do spisu „rodiči nebo osobě odpovědné za výchovu dítěte“. Zároveň zákonodárce v textu zcela vypustil poslední oprávněný subjekt, kterým je zmocněnec rodiče či jiné osoby odpovědné za výchovu dítěte. Ačkoliv pomocí systematického a teleologického výkladu danou nepřesnost překleneme, úprava zákonného textu by rozhodně nebyla zcestná.
Závěr
Novela ZSPOD přinesla novinku v podobě zvláštní spisové dokumentace. Její začlenění do textu § 55 ZSPOD s sebou však nese výkladové problémy. Ty jsou spojené i s dalšími obraty obsaženými v daném ustanovení. Jako vhodné se jeví přijetí přesnější a systematičtější právní úpravy, která by odstranila zbývající pochybnosti ohledně výkladu. Jen tak by byla zajištěna jednota v aplikaci ustanovení § 55, jakož i s tím spojená právní jistota.
Mgr. Sabina Pazderová,
spolupracující advokátka
Kateřina Servusová,
paralegal
Valíček & Valíčková, advokátní kancelář
Kanceláře Brno: Nám. Svobody 18, Brno
Kancelář Praha: The Flow Building, Václavské nám. 47, Praha
Kancelář Vyškov: Dukelská 12, Vyškov
Kancelář Ivančice: Petra Bezruče 2, Ivančice
email: info@brno-advokatnikancelar.cz
[1] srov. § 4 odst. 3 ZSPOD
[2] Dle ustanovení § 6 ZOSPOD se sociálně-právní ochrana zaměřuje na děti, jejichž vývoj je (nebo může být) nepříznivě ovlivněn některou z blíže specifikovaných skutečností, a to zejména s ohledem na jejich intenzitu, popř. na délku jejich trvání. Půjde tedy zejména o děti, jejichž rodiče nemohou či nechtějí plnit povinnosti plynoucí z rodičovské odpovědnosti, popřípadě o děti, které vedou zahálčivý či nemravný život, opakovaně utíkají z domova, nebo které jsou ohroženy násilím.
[3] SMĚRNICE MINISTERSTVA PRÁCE A SOCIÁLNÍCH VĚCÍ, o stanovení rozsahu evidence dětí a obsahu spisové dokumentace o dětech vedené orgány sociálně-právní ochrany dětí a o stanovení rozsahu evidence a obsahu spisové dokumentace v oblasti náhradní rodinné péče, ze dne 19. září 2013
[4] Pozměňovací návrh poslance Aleše Juchelky k vládnímu návrhu zákona, kterým se mění zákon 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (sněmovní tisk č. 911)
[5] Metodická informace k vedení zvláštní spisové dokumentace o dětech, kterým byl obecní úřad obce s rozšířenou působností jmenován opatrovníkem nebo poručníkem, je dostupná >>> zde.
[6] Bod 5. Metodiky MPSV, str. 8
[7] Hovorka, D. § 55. In: Hovorka, D. a kol. Zákon o sociálně-právní ochraně dětí. Komentář. 2. vydání, Praha: Wolters Kluwer. 2019.
[8] Rogalewiczová, R. § 55 [Spisová dokumentace]. In: Rogalewiczová, R. a kol. Zákon o sociálně-právní ochraně dětí. 1. vydání, Praha: C. H. Beck. 2018.
[9] Hovorka, op. cit.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
