Ochrana před nezákonnými souhlasy podle stavebního zákona ve světle judikatury Nejvyššího správního soudu

Ochrana před nezákonným souhlasem před sjednocením judikatury

Právní teorie i judikatura se historicky shodovala, že subjektům dotčeným nezákonně vydaným souhlasem musí být poskytnuta určitá míra ochrany. Důvodem k tomuto závěru byla především skutečnost, že územní souhlas ve své podstatě může zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat práva a povinnosti, čímž se po materiální stránce připodobňuje ke správním rozhodnutím ve smyslu správního řádu.[1] V tomto ohledu (nepočítaje správní rozhodnutí) se tedy souhlas zásadně vymezuje i vůči jiným správním úkonům (jako jsou např. vyjádření, osvědčení a sdělení).

Je pak nepochybné, že nezákonně vydaným souhlasem dochází k významnému zásahu do práv a oprávněných zájmů třetích subjektů, nejčastěji vlastníků okolních budov a pozemků, kterým musí zákon poskytnout adekvátní prostředky ochrany.

Historicky se při nazírání na souhlasy podle Stavebního zákona vykrystalizovaly dvě základní názorové linie, a to i v rámci rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“).

První názorovou linii zosobňuje (například) rozhodnutí NSS ze dne 22. ledna 2009, pod sp. zn. 1 As 92/2008. NSS vyslovil názor, že „územní souhlas vydaný na základě § 96 stavebního zákona z roku 2006 je rozhodnutím ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu z roku 2004, a proto je odvolání proti němu přípustné.“ Výše uvedenou právní větu pak NSS doplnil podrobnou argumentací, jejíž hlavní body se dají shrnout do tří základních závěrů: (i) územní souhlas zakládá práva žadateli o souhlas a přímo se dotýká práv a povinností ostatních subjektů vymezených v § 85 odst. 2 písm. a) a písm. b) Stavebního zákona; (ii) územní souhlas má stejné právní účinky jako územní rozhodnutí, když se od územního rozhodnutí odlišuje jen tím, že územní souhlas se vydává ve skutkově a procesně jednodušších případech; (iii) není vyloučena možnost podat proti územnímu souhlasu odvolání (podle § 85 odst. 2 správního řádu).

Naproti tomu druhá názorová linie je představována rozhodnutími NSS č.j. 2 Aps 1/2006-80 ze dne 31. ledna 2007 a č.j. 5 As 7/2008-100 ze dne 13. března 2009. Z těchto rozhodnutí vyplývá v obecné rovině závěr, že sdělení stavebního úřadu k ohlášení stavby (respektive souhlas ohlášením stavby podle Stavebního zákona) nemá charakter rozhodnutí ve smyslu ustanovení § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění (dále jen „SŘS“). Analogicky se proto ani nemůže jednat o správní rozhodnutí ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu.

Rozhodnutí NSS č.j. 2 As 86/2010-76 ze dne 18. září 2012

Inkonzistence v rozhodovací činnosti NSS byla s konečnou platnou překonána až usnesením rozšířeného senátu NSS ze dne 18. září 2012, č.j. 2 As 86/2010-76 (dále jen „Rozhodnutí“). NSS v tomto průlomovém Rozhodnutí uceleným způsobem shrnul problematiku právní podstaty souhlasů podle stavebního zákona a postavil najisto, jaké prostředky ochrany se dotčeným subjektům nabízejí.

V části  III.2.1. Rozhodnutí se NSS nejprve podrobně zabýval otázkou právní povahy souhlasů podle Stavebního zákona.

NSS předně kategorizoval souhlasy podle kritéria, zda Stavební zákon obsahuje ustanovení, které uvádí, že v případě negativní odpovědi dochází k vydání rozhodnutí, které je prvním úkonem v řízení, či nikoli.

Do první kategorie pak spadají například souhlas s provedením ohlášené stavby či kolaudační souhlas. V těchto případech dochází k vydání rozhodnutí až okamžikem negativní odpovědi na žádost. NSS pak u těchto souhlasů dovozuje, že do vydání negativního odpovědi stavebního úřadu správní řízení neprobíhá a zákonodárce jej úmyslně vylučuje. NSS tento závěr dále rozvíjí poukazem na okolnosti přijetí Stavebního zákona (důvodová zpráva a sněmovní tisky), kdy smyslem a cílem nové úpravy[2] bylo zjednodušování správního přezkumu umísťování a provádění staveb, rozšíření deregulace o případy, o kterých není z hlediska veřejných zájmů třeba rozhodovat v územním řízení a snížit administrativní náročnost v územním řízení u staveb, které nevyžadují posuzování vlivu na životní prostřední. Dle NSS tedy bylo záměrem zákonodárce učinit řízení o umístění a povolení záměrů méně formální a tedy levnější a rychlejší. V návaznosti na tuto argumentaci pak NSS dovodil, že na tyto souhlasy se neuplatní úprava správního řádu uvedená v části II. a III., ale takové úkony spadají do části IV. správního řádu, a to poukazem na ustanovení § 177 správního řádu.

Podobný závěr učinil NSS i u druhé kategorie souhlasů (např. územní souhlas podle § 96 Stavebního zákona), tj. souhlasů, u kterých v případě negativní odpovědi ani nedochází k vydání rozhodnutí, jakožto prvního úkonu ve věci. Poukazem na skutečnost, že zákon sám vůbec neřeší, zda jsou souhlasy vydávány v rámci správního řízení či nikoliv, NSS dovodil, že i i na tyto případy se uplatní právní úprava správního řádu uvedená v jeho čtvrté části.

NSS v Rozhodnutí – část III.2.2. – dále konstatoval, že „ačkoliv souhlasy vydávané podle stavebního zákona mohou zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat práva a povinnosti a naplňují tak materiální stránku rozhodnutí podle § 65 s. ř. s., pro nedostatek předepsané formy se nemůže jednat o rozhodnutí dle výše uvedeného ustanovení zákona.“ NSS tak vyvrátil předchozí judikaturu, která s nedostatkem formy automaticky nespojovala závěr o neexistenci správního rozhodnutí.

V závěrečné a stěžejní části Rozhodnutí (část III.3.) NSS dovodil, že se v případě vydání nezákonného souhlasu … může jednat o nezákonný zásah stavebního úřadu. Z těchto důvodů je tak možné napadat souhlas vydaný dle stavebního zákona prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. NSS tak v Rozhodnutí analogicky připodobnil souhlasy podle Stavebního zákona k nezákonným zásahům správního orgánu a postavil najisto, že jediným přípustným prostředkem soudní ochrany je přezkum podle ustanovení § 82 SŘS.  

Z Rozhodnutí tak vyplývají tyto fundamentální závěry:

• souhlasy vydávané dle Stavebního zákona (zejména dle § 96, § 106, § 122, § 127), které stavební úřad výslovně či mlčky činí k ohlášení či oznámení stavebníka podle Stavebního zákona, jsou jinými úkony dle IV. části správního řádu;
• tyto souhlasy nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 SŘS;
• soudní ochrana práv třetích osob je zaručena žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a násl. SŘS.

Závěrem

V kontextu tohoto článku bezezbytku vyplývá, že současná právní úprava Stavebního zákona, správního řádu a SŘS není uceleně provázána. Ačkoli autor kvituje a souhlasí se závěry NSS uvedenými v Rozhodnutí, spatřuje určitou naléhavost v nutnosti promítnout závěry NSS přímo do textu zákona, a to z ryze praktických důvodů. Účastníkům územního řízení či stavebníkům v obecné rovině stejně jako dotčeným subjektům podle § 85 odst. 2 Stavebního zákona by mělo být na první pohled zřejmé, jaké prostředky ochrany se v případě konkrétních úkonů podle Stavebního zákona nabízejí a jaké jsou způsoby jejich uplatnění.

Mgr. Tomáš Kessler,
advokátní koncipient

Glatzová & Co., s.r.o. 

Betlémský palác
Husova 5
110 00  Praha 1
 
Tel.: +420 224 401 440
Fax:  +420 224 248 701
e-mail: office@glatzova.com

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Viz např. rozhodnutí NSS ze dne 22. ledna 2009 pod č.j. 1 As 92/2008-76.
[2] Myšlena nová úprava podle stávajícího Stavebního zákona.

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz