Rozhodnutí Komise aneb kultura za veřejné peníze

Zachování fungující hospodářské soutěže na trhu, kdy podniky soutěží o možnost uspokojovat poptávku za férově nastavených a rovnocenných podmínek, je jedním ze základních pilířů fungování hospodářství Evropské unie. Tržní prostředí může být narušeno nejrůznějšími protisoutěžními typy chování jednotlivých soutěžících podniků, přičemž takové chování je sankcionováno normami kartelového práva. Tržní prostředí a rovné podmínky mezi podniky však mohou být narušeny i chováním státu a státních orgánů, a to zejména finančním zvýhodněním jednoho či několika podniků na úkor ostatních. Takový podnik pak před ostatními nabývá konkurenční výhodu. Tyto formy zvýhodnění se označují jako tzv. veřejné podpory a jsou zakázané článkem 107 Smlouvy o fungování Evropské unie („Smlouva“). Cílem tohoto článku je představit několik nedávných rozhodnutí Komise týkajících se slučitelnosti veřejných podpor sloužících k zachování kulturní památek a kulturního dědictví obecně. Pomocí argumentů, kterými Komise odůvodnila slučitelnost podpor v jednotlivých případech, je možné definovat podmínky, které by měl kulturní projekt žádající o veřejné peníze splňovat, aby případná veřejná podpora mohla těžit z výjimky podle Smlouvy.

Veřejné podpory obecně

Aby se jednalo o zakázanou veřejnou podporu, která je neslučitelná s vnitřním trhem, je nutné, aby byly splněny znaky veřejné podpory, tak jak je stanoví článek 107 Smlouvy:
(i) jde o podporu poskytovanou státem či ze státních prostředků, (ii) podpora narušuje nebo může narušit soutěž, (iii) zvýhodňuje pouze určité podniky či odvětví, a (iv) podpora ovlivňuje obchod mezi členskými státy.

Zákaz veřejných podpor však není absolutní. Výjimky ze zákazu pro určité kategorie veřejných podpor obsahuje nejen Smlouva samotná, ale také například nařízení Komise o podporách de minimis či obecné nařízení Komise o blokových výjimkách. Článek 107 odst. 2 Smlouvy uvádí typy podpor přímo slučitelných s vnitřním trhem a článek 107 odst. 3 Smlouvy typy podpor považovaných za slučitelné při splnění určitých podmínek. Mezi tyto podmíněně povolené kategorie veřejných podpor spadají podle článku 107 odst. 3 písm d) Smlouvy „podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže v Evropské unii v míře odporující společnému zájmu“. Níže uvedená aktuální rozhodnutí Komise v rámci předchozího posuzování slučitelnosti tohoto typu podpor popisují podmínky, za kterých Komise konstatuje slučitelnost takové podpory s vnitřním trhem. Tato rozhodnutí mohou být zároveň inspirací pro nastavení podmínek v rámci přípravy obdobných projektů na ochranu kulturního dědictví v České republice.

Solný důl Bochnia v Polsku

Podpora v tomto případě měla být poskytnuta na financování záchranných a bezpečnostních prací v bývalém solném dolu v Bochnii (Polsko), který byl uzavřen v roce 1990. Důl samotný má tři části, z nichž tzv. monumentální část je součástí polského národního kulturního dědictví a kandiduje na zápis do seznamu UNESCO.

Celková výše podpory činila 45,6 milionu EUR, přičemž podpora měla být vyplacena přímo ze státního rozpočtu a rozpočtu Národního fondu pro ochranu životního prostředí a nakládání s vodami.

Příjemcem podpory byla státem ovládaná společnost, jejíž právní předchůdce v dole provozoval těžbu soli („Státní podnik“), přičemž od roku 1990 byly v dole vykonávány již pouze udržovací práce. Zamýšlené turistické služby včetně provozování muzea a rekreačního zařízení jsou pak provozovány privatizovanou společností Uzdrowisko Kopalnia Soli Bochnia Sp. z o.o. („Uzdrowisko“), jenž si prostory dolu pronajímá od Státního podniku k užívání pro turistické účely.

Komise při posuzování dospěla k názoru, že notifikovaná podpora je veřejnou podporou ve smyslu článku 107 Smlouvy. Ke splnění shora uvedených kritérií veřejné podpory Komise uvedla, že příjemce podpory je podnikem, neboť vykonává alespoň částečnou ekonomickou aktivitu. Dotace je přitom poskytována přímo ze státních prostředků a snižuje příjemci náklady, které by jinak musel nést sám – je tedy konkurenční výhodou. Dotace umožní důl využívat ke komerčním turistickým účelům, díky kterým se tato památka stane konkurentem vůči dalším cca 180 obdobným důlním atrakcím v EU. Dotace je tedy způsobilá narušit soutěž. Vzhledem k tomu, že je důl umístěn poblíž hranic s Českou republikou a Slovenskem, mohla by dotace ovlivnit obchod mezi členskými státy.

Na druhou stranu Komise prohlásila, že tyto dotace jsou nezbytné k uchování kulturního dědictví, jejich výše je omezena pouze na záchranné práce nutné pro zachování kulturního dědictví a nepřináší jejich příjemci žádnou další výhodu navíc. Společnost, která důl vlastní, by vzhledem k výši svých příjmů neměla prostředky na provedení záchranných opatření. Jelikož se důlní chodby nachází pod historickým městem Bochnia, jsou záchranné práce nezbytné i pro ochranu kulturního dědictví tohoto města. Podpora navíc neovlivní soutěž a obchod v rozporu se společným zájmem, kterým je fungování společného trhu.

Vzhledem k uvedenému Komise vydala rozhodnutí č. NN 67/2010 ze dne 14.12.2010 o tom, že veřejná podpora spadá do výjimky ze zákazu podle článku 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy.

Vlastníci kulturních památek v Lotyšsku

Lotyšská vláda přijala v roce 2009 vládní nařízení, kterým stanovila schéma finanční pomoci pro vlastníky kulturních památek v Lotyšsku. Finanční pomoc měla sloužit k rekonstrukci a záchraně památek. Památky byly po roce 1990 vráceny soukromým vlastníkům, kteří však v řadě případů neměli finanční prostředky k renovaci těchto objektů. Objekty, které budou restaurované na základě uvedeného schématu, mají plnit společensko-kulturní funkce a musí zůstat veřejně přístupné.

Zdrojem dotace byl Evropský regionální a rozvojový fond. Dotace měly být využity výhradně na restaurátorské práce na daných objektech a záležitosti s tím související. Příjemci dotací byli vlastníci objektů, které byly podle zákona zapsány na seznam chráněných památek.

Komise byla při posuzování toho názoru, že notifikovaná podpora je veřejnou podporou ve smyslu článku 107 Smlouvy. Podle Komise se jednalo o dotace ze státních prostředků, i když šlo o Evropský fond. Komise uzavřela, že jelikož lotyšské orgány vybírají příjemce a koordinují finanční toky a nejedná se tudíž o přímé transfery peněz mezi příjemcem a rozpočtem EU, jde o podporu státní. Vzhledem k tomu, že vlastníci využívají památky komerčně, lze je považovat za podniky, které budou zvýhodněny vůči ostatním vlastníkům památek i vlastníkům nemovitostí obecně, a proto se může jednat o narušení soutěže. I když má většina památek pouze lokální význam a není navštěvována zahraničními návštěvníky, nelze u některých z nich zahraniční návštěvy vyloučit. Proto může být ovlivněn obchod mezi členskými státy EU.

Komise dospěla k závěru, že uvedený program podpory lotyšské vlády slouží k zachování kulturního dědictví. Rozpočet této podpory je poměrně omezený (2,8 milionu EUR), stejně tak jako je omezený počet příjemců (celkem 10). Dopad na hospodářskou soutěž je tedy velmi nízký. Podpora má pouze motivační efekt, jelikož je vlastník objektu povinen hradit alespoň 50 % nákladů z vlastních zdrojů. Pravidla pro poskytnutí dotací jsou navíc přesně nastavené, protože každý zájemce musí uvést podrobný popis památky, plán na zajištění návštěvnosti a zároveň potvrdit, že projektu nebude poskytnuta žádná jiná dotace z veřejných zdrojů. Komise proto uzavřela ve svém rozhodnutí č. N 564/2009 ze dne 27.4.2010, že dotace jsou nezbytné pro zachování kulturního dědictví a omezené co do výše. Veřejná podpora proto spadá do výjimky ze zákazu podle článku 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy a je slučitelná s vnitřním trhem.

Německé fotbalové muzeum v Dortmundu

Projekt německého národního fotbalového muzea („Muzeum“) byl vytvořen ve spolupráci Německého fotbalového svazu a města Dortmundu, které bylo vybráno mezi několika německými kandidátskými městy. Podpora bude poskytnuta formou dotací společnosti Stiftung DFB Fussballmuseum GmbH. Náklady na realizaci činí 29,8 milionu EUR a mají být poskytnuty z rozpočtů spolkové země Severní Porýní – Vestfálsko a města Dortmund.

Muzeum bude vybírat vstupné, přičemž obchody a restaurace budou fungovat odděleně od Muzea. V případě pronájmu obchodů a restaurací třetím stranám bude nájemné stanoveno v tržní výši. Muzeum vystaví primárně předměty Německého fotbalového svazu.

Komise jednoznačně konstatovala, že dotace budou poskytnuty z veřejných prostředků a Muzeu tím snížily náklady, které by jinak muselo nést ze svého vlastního rozpočtu, a proto ho staví do soutěžní výhody.

Německo však poskytlo Komisi široké zdůvodnění, proč se o veřejnou podporu v daném případě nejedná. Zejména uvedlo, že nedošlo k narušení obchodu mezi členskými státy, neboť jde o Muzeum Německého fotbalového svazu, které bude z povahy věci navštěvováno převážně Němci. K narušení soutěže také nedojde, protože ostatní konkurenční sportovní a fotbalová muzea jsou od Muzea v Dortmundu značně vzdálena.

Komise oponovala tím, že není možné vyloučit, že by Muzeum nebylo navštěvováno zahraničními návštěvníky. Nelze ani vyloučit narušení soutěže, když relevantní trh nelze omezit pouze na sportovní muzea, ale je třeba zahrnout i jiné volnočasové aktivity (např. zábavní parky). Na druhou stranu Komise již v jiných rozhodnutích (např. NN 50/2007 "Austrian museums") uvedla, že výstavba a provozování muzea je kulturní činností. Jedním z cílů Muzea je totiž udržovat povědomí o německém fotbale a bude tedy zároveň sloužit k uchovávání národního dědictví. Provozování Muzea bude navíc odděleno od provozování komerčních aktivit jako je provozování obchodů a restaurací.

Komise proto ve svém rozhodnutí č. N 158/2010 ze dne 21.9.2010 uzavřela, že není nutné dojít k jednoznačnému závěru, zda se jedná o veřejnou podporu ve smyslu článku 107 Smlouvy, protože jsou v daném případě splněna kritéria slučitelnosti opatření s vnitřním trhem ve smyslu článku 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy.

Slučitelnost podpor na pomoc kultuře

Ze shora uvedených rozhodnutí vyplývá, že pokud má Komise konstatovat slučitelnost veřejné podpory podle článku 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy je nutné, aby bylo splněno několik důležitých podmínek týkajících se poskytovaných prostředků. Především musí jít o náklady nezbytné pro zachování kulturního dědictví daného státu. Rozsah takto poskytnuté podpory musí být omezený právě na účelně vynaložené a nezbytné náklady sloužící pro zachování ohroženého kulturního dědictví. Je třeba ovšem striktně oddělit kulturní a turisticko-komerční část projektu, když pouze první jmenovanou část je možné financovat z poskytnuté dotace. Podle Komise není možné financovat přidružené komerční aktivity z veřejných prostředků. Pokud jsou tyto podmínky dodrženy, má jakýkoli takový projekt na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví reálnou šanci, že Komise shledá veřejnou podporu za slučitelnou s vnitřním trhem.

JUDr. Jaromír Bečička