Zamyšlení nad třetím pilířem daňové reformy

Na tiskové konferenci pořádané v minulých dnech představil ministr financí takzvaný třetí pilíř daňové reformy - reformu přímých daní a odvodů. Záměr je jistě chvályhodný, otázkou však je, jak rychle - a zda vůbec - se podaří deklarované cíle daňové reformy prosadit v praxi. Nejedná se mi teď prvořadě o zavedení zvýšené sazby daně z příjmů fyzických osob nebo zakomponování daně dědické a darovací do daně z příjmu, ale o nápravu současného tristního stavu legislativní úpravy daně z příjmů. Stávající zákon o daních z příjmů, norma více než stokrát novelizovaná, je v podstatě legislativní paskvil.

Nepřehledný zákon, nesrozumitelný pro laickou veřejnost, zcela odporující základním teoretickým zásadám kladeným na právní normu, jimiž jsou přehlednost, určitost a srozumitelnost pro subjekty, kterým je norma určena - tedy daňové poplatníky. Ustanovení zákona o daních z příjmů mají odstavce označeny písmeny za) až zz), protože písmena abecedy již pro jednotlivé upravené výjimky z výjimek nestačila. Důsledkem nejasnoti úpravy pro laickou i odbornou veřejnost je celá řada soudních sporů s naprosto protichůdnými rozhodnutími. Tyto spory jsou navíc pravomocně rozhodnuty až po letech, takže není výjimkou, že daňový poplatník (a vlastně i správce daně) žijí deset či více let v nejistotě, jak bude zákon soudem interpretován a jaký je tedy vlastně správný postup.

Reforma přímých daní a odvodů by měla být účinná od 1. ledna 2013. Posunutí účinnosti je zdůvodněno nutným přiměřeným časovým obdobím pro „kvalitní přípravu poplatníků i správce daně“. K zjednodušení celkových daňových a odvodových povinností zavedením jednotného inkasního místa i jednotného formuláře a platby na jeden účet nebudou jistě ze strany poplatníků námitky. Základním problémem pro daňové subjekty však dnes není to, že platí tři platby (daň z příjmů, sociální pojištění a zdravotní pojištění) třem různým subjektům na tři různé účty. Základní problémy lze shrnout do těchto oblastí: nesrozumitelnost a neurčitost základních právních norem, která způsobuje interpretační problémy poplatníkům i správcům daně a která vede k protichůdné judikatuře (včetně protichůdných závěrů Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu); nesrozumitelnost příslušných formulářů pro výpočet daňové a odvodové povinnosti a dlouhotrvající soudní řízení s nejasným výsledkem.

Pevně věřím, že i těchto základních problémů si je ministerstvo financí vědomo a budou novými právními předpisy vyřešeny. Obávám se však, aby situace nebyla obdobná, jako při vítězoslavném nahrazení kritizovaného zákona o správě daní a poplatků novým daňovým řádem. Namísto 107 paragrafů starého zákona dnes máme 266 paragrafů daňového řádu. Tvůrci vzali procesní změny zgruntu - zavedli novou terminologii, která v již ustáleném prostředí daňového procesu nemá tradici. I v ostatních ohledech se snažili pamatovat na každou možnou situaci, která se může v daňovém řízení objevit, a snažili se ji upravit. Důsledkem je norma maximálně kazuistická. Je však nanejvýše sporné, zda srozumitelnost a kazuistika jsou pojmy obsahově totožné. Podle mě jde o případ přesně opačný - čím podrobněji a konkrétněji je upraven jeden případ, tím větší existuje riziko, že jiný lehce odlišný případ norma neupraví. To potom nevede ke zjednodušení a snadnosti aplikace normy, ale k tomu, že si soudy budou muset pomáhat analogií a počet dopředu neodhadnutelných rozhodnutí se tak ještě rozroste. Obávám se, že stejným směrem se ubírá i připravovaná změna zákona o daních z příjmů. Nový zákon, který je i vzhledem k výše popsaným zásadním legislativním nedostatkům nezbytností, se odsouvá na další období. Připravované změny tak budou provedeny další změnou stávajícího zákona - což povede k dalšímu prohloubení nepřehlednosti tohoto zákona.

Ministerstvo financí v opakovaných diskusích a prezentacích o reformě daňového systému opomíjí ještě jednu podstatnou věc. Tou jsou zvyšující se personální i ostatní náklady na správu daní. Proklamované zeštíhlování státní správy vedlo k zavedení dalšího úřadu - generálního finančního ředitelství. Přitom statistiky dokládají snižující se počet daňových kontrol i daňových doměrků - že by to bylo způsobeno jen tím, že jsou poplatníci odpovědnější a pro daňové kontroly a doměrky nejsou důvody, se mi nechce věřit. Domnívám se spíše, že důvodem je rostoucí alibismus státních úředníků, pracovníků finančních úřadů nevyjímaje, kteří ani nejsou motivováni k aktivnímu přístupu, ani nejsou osobně odpovědni za svá špatná rozhodnutí - která mohou být nakonec i soudem po řadě let posouzena jako nezákonná. Změní se něco po 1. lednu 2013? Domnívám se, že nikoli, neboť k tomu politická vůle nebude.

JUDr. Petr Novotný