Zjednodušené podlimitní řízení zjednodušeně
Zjednodušené podlimitní řízení, nejčastěji známo pod zkratkou ZPŘ, kterou autor využije pro stručnost i v tomto článku, je fenoménem zakázek s nižší hodnotou, spadajících do podlimitního režimu podle zákona 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZZVZ“). Takové zakázky nepodléhají díky své hodnotě unijní regulaci, a proto je ZPŘ jako druh zadávacího řízení popsán výlučně vnitrostátní úpravou, která tak mohla mnoho prvků zadávacího řízení zjednodušit.
ZPŘ je jedním z druhů zadávacího řízení podle § 3 ZZVZ blíže popsaným v § 53 ZZVZ. Autor pro jistotu zdůrazňuje, že toto ustanovení je nutné vnímat vždy i v kontextu s ostatními ustanoveními ZZVZ, která již svůj zdroj v právu EU mají. Těmi jsou zejména jeho část první a druhá a některá ustanovení části čtvrté, na které § 53 ZZVZ výslovně odkazuje.
Pokud jde o podmínky použití, jedinou podmínkou je podlimitní předpokládaná hodnota veřejné zakázky, a v případě stavebních prací hranice do 50 000 000 Kč.
Hlavní motivací zákonodárce zde bylo usnadnit zadavatelům zadávací postup u méně „významných“ zakázek, zejména uvolněním procesních pravidel a nižší administrativní náročností, a tím i částečně zvýšit zájem menších dodavatelů.
Zjednodušení pro dodavatele
Velkou motivací pro použití ZPŘ zadavateli je rychlejší možnost zadání veřejné zakázky díky kratší minimální lhůtě pro podání nabídek (jedenáct pracovních dní). Pro dodavatele sice není tato skutečnost již tolik příznivá, nicméně je vyvážena snížením nároků na prokazování kvalifikace dodavatelem v okamžiku podání nabídky. Podle § 53 odst. 4 ZZVZ mohou totiž dodavatelé v nabídkách předložení dokladů (v kopiích) nahradit pouhým čestným prohlášením. Na rozdíl od nadlimitního režimu si zadavatel nemůže vyhradit, že nebude akceptovat k prokázání kvalifikace předložení čestného prohlášení.[1]
Navíc, stejně jako například pro otevřené řízení, zůstává i pro ZPŘ zachována možnost předložení jednotného evropského osvědčení pro veřejné zakázky podle § 87 ZZVZ. V takovém případě by se však dodavatelé měli ujistit, že si zadavatel nezvolil jiné kritérium kvalifikace, než které předpokládá ZZVZ (nadlimitní režim vycházející z unijní regulace). Pokud bude požadována například i bezdlužnost přímo vůči zadavateli, bude vhodné do nabídky připojit navíc i čestné prohlášení alespoň k tomuto požadavku.
Z praxe vyplývá, že většina zadavatelů požaduje v ZPŘ kromě různě specifikovaných zkušeností v rámci technické kvalifikace vždy alespoň prokázání základní a profesní způsobilosti ve smyslu §§ 74 a 77 odst. 1 ZZVZ (byť povinné není). Proto lze dodavatelům doporučit, aby si kromě průběžné aktualizace katalogu zrealizovaných zakázek a odbornosti svých pracovníků připravili tzv. do šuplíku též vzor čestného prohlášení o splnění podmínek kvalifikace.
Protože se však jedná o zjednodušení, a nikoliv bagatelizaci prokázání kvalifikace v zadávacích řízeních zadávaných dle ZZVZ, dodavatel musí přesto počítat s povinností doložení konkrétních dokladů požadovaných zadavatelem v případě, že jej o to v souladu s § 46 odst. 1 ZZVZ zadavatel (či jeho komise) požádá jako účastníka zadávacího řízení nebo jej k tomu podle § 122 odst. 3 ZZVZ vyzve již jako vybraného dodavatele. I pro takový případ mají dodavatelé možnost zjednodušení své administrativní zátěže, pokud doloží zápis v seznamu kvalifikovaných dodavatelů dle § 226 ZZVZ, a to ideálně již přímo ve své nabídce, případně pokud na zápis v seznamu kvalifikovaných dodavatelů, jako na informační systém veřejné správy dle § 45 odst. 4 ZZVZ, odkáží.
Zjednodušení pro zadavatele
První výhodou je jistě možnost zahájení zadávacího řízení uveřejněním výzvy k podání nabídek na profilu zadavatele, bez nutnosti odesílat oznámení do Věstníku veřejných zakázek. Týmž dnem navíc dochází i k uveřejnění zadávacích podmínek, se kterými se dodavatelé mohou ihned seznámit (a pracovník zadavatele nemusí vyčkávat až na den uveřejnění oznámení o zahájení) Navíc má zadavatel možnost oslovit i konkrétní dodavatele (alespoň pět) – což zvyšuje jeho šanci na podání více nabídek. Pro menší dodavatele často nemá smysl sledovat pohyb poptávky ve Věstníku veřejných zakázek (zpravidla větší zakázky) a zároveň nevyužívají možností sledování profilů zadavatelů, což však nemusí naznačovat cokoliv negativního o jejich dodavatelských schopnostech (a výhodné ceně za dobrou kvalitu).
I zadavatelé mají pak možnost zjednodušit si fázi posouzení nabídek tím, že se do výběru dodavatele spokojí s čestnými prohlášeními bez využití postupu podle § 46 odst. 1 ZZVZ (případně poskytnou vlastní vzory, viz dále) a zaměří se pouze na posouzení ostatních podmínek účasti v zadávacím řízení. Těmi jsou v praxi ZPŘ obvykle jen obchodní a technické podmínky ve smyslu § 37 odst. 1 písm. b) a c) ZZVZ, obzvláště pokud zadavatel nemá k dispozici vhodnou smlouvu a/nebo mu záleží pouze na několika smluvních ustanoveních (např. povinná publicita, či základní platební podmínky u dotačních projektů).
Pokud si však zadavatel chce (má možnost) stanovit obchodní podmínky formou podrobného (neměnného) návrhu smlouvy specifikujícího předmět požadovaného plnění s využitím odkazu na podrobnou specifikaci v příloze takové smlouvy (jež má doplnit dodavatel) a s vynecháním místa pro doplnění nabídkové ceny, nemá smysl dodavatele nutit, aby návrh smlouvy jako celek do své nabídky vůbec přikládali. Urychlí to přípravu nabídky a zadavatel se pak při jejím posouzení může omezit v podstatě jen na zkontrolování toho, zda technický popis nabízeného předmětu plnění odpovídá technickým podmínkám stanoveným v zadávací dokumentaci.
Nabízí se však úvaha, že se o tak velkou výhodu nejedná, když díky možnosti dané § 39 odst. 4 ZZVZ postačí posouzení splnění podmínek účasti pouze u vybraného dodavatel. I při zadávání ZPŘ se však mohou objevit situace, kdy toto předřazené hodnocení nesplní svůj účel, například když jsou podány jen dvě nabídky a ani u jedné z nich není zřejmé, zda vůbec splňuje obchodní či technické podmínky účasti, a zda tedy nedojde k vyloučení daného účastníka ze zadávacího řízení.
Pro zjednodušení postupu při posouzení kvalifikace lze pak opět, tentokrát zadavateli, doporučit zpracování vzoru čestného prohlášení, respektive jeho zahrnutí do příloh zadávací dokumentace. Tento vzor často pomáhá méně (administrativně) zkušeným dodavatelům podat nabídku a zúčastnit se hodnocení dříve, než si budou muset zajišťovat větší množství dokladů od státních orgánů či jiných osob. Je sice pravda, že tímto zjednodušením může být zakryta skutečnost, že dodavatel nesplňuje kvalifikaci (což si často nemusí ani uvědomovat). Nicméně to je záležitostí konkrétního dodavatele a dá se říci, že většina dodavatelů přinejmenším základní způsobilost podle § 74 ZZVZ a profesní způsobilost podle § 77 odst. 1 ZZVZ (zápis v obchodním rejstříku, pokud jsou právnickými osobami) splňuje a takovéto zjednodušení uvítá.
Nakonec nelze ani opomenout skutečnost, že v ZPŘ nemusí zadavatel požadovat splnění kritérií kvalifikace vůbec. Samotný § 53 ZZVZ (zejména v odstavci 4) totiž nestanovuje v tomto ohledu zadavateli žádnou povinnost (jako například § 73 ZZVZ pro nadlimitní režim), nýbrž možnost zvolit si (odkázat) na dílčí ustanovení nadlimitního režimu. V případě takového vypůjčení si ustanovení o kvalifikaci ZZVZ pouze reguluje určité aspekty (např. stáří dokladů podle § 74 a § 77 odst. 1 ZZVZ, byť zde se v neprospěch dodavatelů počítá 3 měsíce zpětně od podání nabídek a nikoliv již od zahájení zadávacího řízení) či stanovuje analogické využití pravidel (např. společné prokazování kvalifikace) tak, aby v konkrétních případech ZPŘ nevzniklo výkladové vakuum při posouzení kvalifikace, které představuje svébytnou oblast činností při zadávání veřejných zakázek.
Zadavatel může stanovit i jen některé kvalifikační požadavky, případně si zvolit jiná (vlastní) kritéria kvalifikace. Může tak například požadovat pouze předložení seznamu dodavatelem realizovaných zakázek, aniž by požadoval předložení výpisu z Obchodního rejstříku či doložení daňové a poplatkové bezdlužnosti, nebo může požadovat výpis z Rejstříku trestů pouze pro jednatele či předsedu představenstva. Zadavatelé se také mohou zamyslet nad tím, nakolik je pro ně důležitá beztrestnost všech jednatelů, a jestli chtějí přebírat úlohu hlídačů plnění poplatkové povinnosti „do poslední koruny“. Nic totiž nebrání zadavateli stanovit modifikovaný požadavek bezdlužnosti, kdy by například nesměla být překročena určitá výše splatných nedoplatků (například procenty vůči příjmům, či fixní částkou). V případě stanovení kritérií kvalifikace nad rámec ZZVZ je pak samozřejmě nutné věnovat zvýšenou pozornost dodržení zásady přiměřenosti podle § 6 odst. 1 ZZVZ.
Dalším zjednodušením při posouzení nabídek, tentokrát ve vztahu k nabídkové ceně, je možnost zadavatele, tedy nikoliv povinnost, posoudit mimořádně nízkou nabídkovou cenu (dále jen „MNNC“). Jak již bylo výše uvedeno, v případě ZPŘ se dá očekávat i hojná účast menších dodavatelů, kteří mnohdy nabídnou podstatně nižší nabídkové ceny, například za účelem pokrytí aktuálního nedostatku jiných zakázek či ve snaze získat referenci a dobrou dodavatelskou pověst u zadavatele či v daném regionu. Pokud zadavatel nemá pochybnost o schopnosti takového dodavatele zrealizovat veřejnou zakázku i za cenu, která fakticky odpovídá MNNC, nemusí se touto otázkou (podrobněji) vůbec zabývat. Zadavatel je totiž povinen „posoudit“ MNNC pouze pokud si vyhradí (výslovně v zadávacích podmínkách) postup podle § 113 ZZVZ v souladu s možností danou ustanovením § 53 odst. 4 ZZVZ, neboť na § 113 není ve výčtu povinných ustanovení pro nadlimitní režim podle § 53 odst. 6 ZZVZ odkázáno.
To však neznamená, že by zadavatel nemohl posoudit MNNC, pokud si postup podle § 113 ZZVZ nevyhradí. Pokud zadavatel přece jen pojme podezření na MNNC v nabídce účastníka zadávacího řízení, může využít obecný postup a požádat o objasnění podle § 46 odst. 1 ZZVZ. V rámci žádosti a následného posouzení jeho objasnění nemusí zadavatel dodržet podrobnější pravidla pro nadlimitní režim stanovená § 113 ZZVZ (zejména v jeho odst. 4 a 6), a nebude tedy nucen zkoumat odpověď účastníka zadávacího řízení z toho hlediska, zda je nutno jej vyloučit. Pokud se zadavatel rozhodne účastníka vyloučit, učiní tak na základě § 48 odst. 4 ZZVZ. Ani toto zjednodušení v podobě absence povinnosti jinak platné pro nadlimitní režim však nezbavuje zadavatele obecné povinnosti dostatečně odůvodnit své rozhodnutí, plynoucí ze zásady transparentnosti podle § 6 odst. 1 ZZVZ. Odůvodnění by mělo zejména reflektovat skutečnosti, jichž se týkala žádost o objasnění MNNC, a to, jak na ně bylo reagováno v odpovědi účastníka. Nemělo by tedy dojít například k vyloučení účastníka proto, že z jím zaslaného objasnění nevyplývaly skutečnosti podle § 113 odst. 6 písm. a) a b) ZZVZ, když zadavatel jejich potvrzení nepožadoval podle § 113 odst. 4 ZZVZ.
Pro náležitosti oznámení o výběru se pak použije pouze § 50 ZZVZ, a není tedy nutné přikládat zprávu o hodnocení nabídek nebo dokonce záznam o posouzení splnění podmínek účasti ve smyslu § 123 ZZVZ, který není zmíněn ve výčtu „povinně“ použitelných ustanovení z nadlimitního režimu dle § 53 odst. 6 ZZVZ.[2] I při tomto zjednodušeném postupu podle § 50 ZZVZ je však nutné zahrnout do odůvodnění oznámení o výběru alespoň základní skutečnosti, ze kterých vyplyne, že nabídka vybraného dodavatele je nejvhodnější, například ve vztahu k ceně, či dalším kritériím hodnocení, a to podle konkrétních zadávacích podmínek.
Na profilu zadavatele se uveřejňuje oznámení o případném zrušení zadávacího řízení (na rozdíl od fakultativního uveřejnění oznámení o vyloučení účastníka či výběru dodavatele při výhradě zadavatele, byť toto v době povinné elektronizace již není zásadním přínosem), a to povinně a nejpozději do 5 pracovních dnů od přijetí rozhodnutí o jeho zrušení. Toto zjednodušení plyne z ustanovení § 53 odst. 8 ZZVZ, které představuje speciální úpravu vůči ustanovení § 128 odst. 1 a 2 ZZVZ. V ZPŘ totiž není stanovena dvojí povinnost (i) do 3 pracovních dnů uvědomit o zrušení zadávacího řízení jeho účastníky a (ii) do 30 (kalendářních) dnů odeslat příslušné oznámení do Věstníku veřejných zakázek. Dle výčtu daného ustanovením § 53 odst. 7 ZZVZ sice má být použito nadlimitní úpravy § 127 ZZVZ v otázce důvodů, pro které může být ZPŘ zrušeno, avšak tímto paragrafem končí výčet ustanovení, na něž text § 53 ZZVZ odkazuje jako na povinně použitelné v ZPŘ. Ustanovení § 128 ZZVZ již v tomto výčtu zahrnuto není a vzhledem ke kogentní povaze ustanovení § 53 odst. 8 ZZVZ je autor toho názoru, že postupem podle § 128 ZZVZ nemůže být nahrazeno splnění jím dané povinnosti.
Závěr
Výše popsaná zjednodušení zadávacího postupu v ZPŘ oproti otevřenému řízení dle nadlimitního režimu svědčí o vhodnosti využití tohoto druhu zadávacího řízení pro podlimitní zakázky. Ostatně také v praxi je ZPŘ hojně využíváno, i když je stále co zlepšovat a de lege ferenda by bylo vhodné například sjednotit počítání stáří dokladů podle § 74 a 77 odst. 1 ZZVZ s nadlimitním režimem. Avšak každé zjednodušení má své meze a dodavatelé i zadavatelé by si měli být vědomi určitých omezení či spíše pravidel, za kterých je možno zjednodušující instituty ZPŘ využívat tak, aby nedošlo k porušení obecných pravidel zadávání veřejných zakázek platných i pro podlimitní režim, a zejména základních zásad podle § 6 ZZVZ.
právník
[1] Dvořák, D., Machurek, T., Novotný P., Šebesta, M. a kolektiv. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 1. vydání. Praha : Nakladatelství C. H. Beck, 2017, 334 s.
[2] Tento určitou dobu sporný závěr byl nakonec potvrzen i rozhodnutím předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-R0152/2018/VZ-33420/2018/322/LKa ze dne 15. 11. 2018.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
