Dožádání v českém správním řízení

V předloženém příspěvku  se samozřejmě nebudeme (a ani nemůžeme)  věnovat správnímu řádu celému,  především se zaměříme na tématiku dožádání v českém  správním řízení.

Koho lze dožádat?

Věcně, místně a funkčně příslušný správní orgán, tedy „subjekt“ vedoucí to které konkrétní správní řízení, může1) v právní formě usnesení (nikoliv tedy správním rozhodnutím) na základě § 13 zákona 500/2004 Sb. dožádat:

• podřízený správní orgán,
• nadřízený správní orgán,
• jiný věcně příslušný správní orgán (de facto orgán téže úrovně)

o provedení procesního úkonu.

Oproti minulému správnímu řádu došlo ke změně – dříve nešlo dožádat orgán vyššího stupně, nadřízený správní orgán.2)

O provedení jakého úkonu lze dožádat?

Vážení čtenáři, dožádat jde o každý takový úkon, který by mohl správní orgán sám provést pouze s obtížemi nebo s neúčelnými náklady anebo který by dokonce nemohl provést vůbec. Pro srovnání uveďme, že jiný důležitý předpis, se kterým pracuje správní správo – zákon 150/2002 Sb., soudní řád správní, v § 10 vymezuje dožádání slovy: „Úkony, které by příslušný soud mohl provést jen s obtížemi nebo neúčelnými náklady anebo které v jeho obvodu provést nelze, provede podle jeho dožádání okresní soud nebo specializovaný senát krajského soudu.“3)

Základní předpis občanského práva procesního, a sice  zákon 99/1963 Sb., občanský soudní řád, důvody pro dožádání definuje v § 39 jako „úkony, které by příslušný soud mohl provést jen s obtížemi nebo se zvýšenými, neúčelnými náklady anebo které v jeho obvodu provést nelze“.4) Je zřetelné, že konstrukce relevantních důvodů pro dožádání je v komparovaných procesních předpisech takřka totožná.

Konkrétním příkladem takového úkonu ve správním řízení jsou např. výslechy fyzických osob5) se vzdáleným místem bydliště (resp. zástupců právnických osob se vzdáleným sídlem) a neúčelným nákladem by tu byly finanční výdaje s cestovným těchto osob.6) Dalším příkladem jsou třeba provedení místních šetření nebo vystavení kopií listin, jež nelze správnímu orgánu zapůjčit, a další.7)

J. Vedral správně poukazuje na fakt, že dožádání o realizaci úkonu dle § 13 nelze v žádném případě zaměňovat s doručováním písemností podle § 19 a násl. správního řádu.8) Z pohledu správního práva procesního není tedy možné, aby správní orgán na základě svého správního uvážení dožádal, či opakovaně dožadoval jiný správní orgán o doručení písemností, pokud to správní řád expressis verbis nedovoluje. Musíme zde zdůraznit, že doručování písemností se provádí postupy stanovenými v § 19 a násl. správního řádu a není možné se od nich odchylovat, a to ani za pomoci výše uvedeného § 13 správního řádu.

Usnesení o dožádání

Zmíněné usnesení o dožádání se doručuje pouze dožádanému správnímu orgánu, nikoliv účastníkům správního řízení. Nicméně správní orgán je povinen účastníky správního řízení o dožádání informovat, pokud sami aktivně požádají o informace o správním řízení dle § 36 odst. 2.9)

Usnesení o dožádání musí z podstaty věci obsahovat co nejpřesnější popis úkonu, jenž má dožádaný orgán realizovat, a odůvodnění, proč jej nemůže primární orgán vykonat sám.10)

Je důležité si také uvědomit, že není nemožné se proti němu odvolat!
 

Postup dožádaného orgánu

Dožádaný správní orgán má dle ustanovení § 13 odst.2 správního řádu  za povinnost provést dožádaný úkon a úkony, jež zajišťují účel dožádání.

V souladu s pozitivním administrativním právem musíme odmítnout určitou přehnanou aktivitu některých dožádaných orgánů, které by chtěly učinit více úkonů (přesahující účel dožádání), než o které byly dožádány. Na druhou stranu ne zcela souhlasím s tvrzením advokáta a lektora  Radka  Ondruše, který ve svém komentáři mj. tvrdí, že „pokud dožadující správní úřad taxativně vymezil, které úkony má dožádaný správní úřad provést, tento se od nich nesmí odchýlit“.11) Toto nevnímám tak kategoricky, jelikož dožádaný orgán by pak nemohl naplnit § 13 odst. 2 ohledně úkonů (resp. subúkonů), jež zajišťují (ať již přímo či subsidiárně) účel dožádání.

Jinak řečeno, pokud by se dožádaný administrativní orgán držel bezvýhradně jen katalogu taxativních úkolů, tak by nemohl učinit podpůrné akty k realizaci vyžádaných operací. Tím pádem by ohrozil celkové uplatnění dožádání jako prostředku ke zvýšení efektivity a hospodárnosti správního řízení.
 

Bez zbytečného odkladu

Dožádaný správní orgán má za legální povinnost učinit úkon bez zbytečného odkladu. Pokud jej nelze v souladu s primárním zákonným požadavkem provést bezodkladně, provede úkon dožádaný správní orgán ve lhůtě třiceti dnů ode dne doručení dožádání. Pro zmíněné doručení se použije § 21 odst. 6 – ustanovení odstavců 1 až 5 se přiměřeně vztahují i na doručování „správním orgánům a jiným orgánům veřejné moci“.12)

V případě, že dožádaný správní orgán nemůže lhůtu dodržet, může jemu nadřízený správní orgán na jeho návrh lhůtu prodloužit, pouze však o dobu nezbytně nutnou. Na formu žádosti o prodloužení (resp. na náležitosti rozhodnutí o prodloužení) neklade správní řád ani jiný právní předpis žádné určité formální požadavky. Nadřízený správní orgán o (ne)prodloužení lhůty rozhoduje do značné míry neformálně. P. Černý ve svém Průvodci novým správním řádem dále konstatuje, že zmíněnou novou lhůtu sděluje dožádanému orgánu přípisem, nikoliv správním rozhodnutím.13)
 

Odmítnutí dožádání

Pokud by dožádání bylo v rozporu s právními předpisy14) (tedy proti zásadě legality při výkonu činnosti veřejné správy), dožádaný správní orgán musí ex lege – opět ve formě usnesení (nikoliv správního rozhodnutí), které se výhradně poznamená do spisu – odmítnout požadovaný úkon (resp. úkony) provést a vyrozumí o tom dožadující správní orgán.   

Další možnost odmítnutí provedení dožádání se uplatní pouze ve výlučné situaci, pokud je v pozici dožádaného orgánu subjekt nadřízený či stejného stupně. Dožádaný správní orgán, který není ve vztahu podřízenosti k orgánu dožadujícímu, může (avšak nemusí, záleží na jeho diskreci) odepřít provedení úkonu rovněž proto, že by jeho provedení vážně ohrozilo plnění jeho vlastních úkolů, nebo proto, že provedení dožádání by vyžadovalo vynaložení neúměrných nákladů. Avšak pozor, provedení dožádání lze odmítnout jen s předchozím souhlasem nadřízeného správního orgánu. Pro informační komplexnost dodejme, že vymezení pojmu nadřízený orgán se správní řád věnuje v § 178. - Nadřízeným správním orgánem je  tedy ten, o kterém to stanoví zvláštní zákon. Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, případně vykonává dozor.

Nadřízeným správním orgánem orgánu obce se rozumí krajský úřad. Nadřízeným správním orgánem orgánu kraje se rozumí v řízení vedeném v samostatné působnosti ministerstvo vnitra, v řízení vedeném v přenesené působnosti věcně příslušný ústřední správní úřad.
 

Práva dožádaného orgánu

Dožádaný správní orgán má podle § 136 odst. 4. právo nahlížet do spisu a právo obdržet kopii materiálů tvořících součást spisu, jsou-li pro výkon jeho působnosti podstatné.

Spoluautor návrhu „nového“ správního řádu J. Vedral uvádí, že dožádaný orgán má rovněž právo podat podnět k zahájení přezkumného řízení dle § 94 odst.1 správního řádu.16)

Vliv dožádání na lhůty

Provedení dožádání má vliv také na lhůty pro vydání správního rozhodnutí. Jak známo, správní orgán je ex lege povinen vydat správní rozhodnutí bez zbytečného odkladu. Tento maximalistický zákonodárcův požadavek není přirozeně možné naplnit.

Nastane-li situace, že nelze rozhodnutí vydat bezodkladně, je správní orgán povinen vydat rozhodnutí nejpozději do třiceti dnů od zahájení řízení,17) k nimž se mimo dalších možností zmíněných správním řádem připočítává taktéž doba nutná k provedení dožádání podle § 13 odst. 3 správního řádu.18)
 

Dožádání do ciziny

Dožádání do ciziny upravují zvláštní právní předpisy – například zákon 191/2004 Sb., o mezinárodní pomoci při vymáhání některých finančních pohledávek.19)

U zmíněného „dožádání se zahraničním prvkem“ je ze strany správního úřadu také nutné vzít v potaz příslušné, Českou republikou ratifikované, mezinárodní smlouvy (především mezistátní dohody o právní pomoci) upravující aspekty dožádání vůči tomu kterému cizímu státu, jenž je naším správním orgánem o úkon (resp. úkony) dožádán.20)

***

Vážení čtenáři a čtenářky, domnívám se, že pokud by dožádaný správní orgán neoprávněně odmítl provést požadovaný správní úkon (což je v příkrém rozporu se zásadou vzájemné spolupráce správních úřadů obsažené v § 8 odst. 2 správního řádu a taktéž se zásadou legality ve veřejné správě), mohlo by to mít relevantní vliv na problematiku tzv. náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem.21) V důsledku zmíněného odmítnutí provedení úkonu by totiž mohlo dojít k průtahům ve správním řízení a účastníci správního řízení poškození tímto postupem by se mohli domáhat náhrady škody. Pro neprávníky doplňme, že tzv. průtahy ve správním řízení řadíme do podmnožiny nesprávných úředních postupů.

Dodejme, že pokud by stát nahradil výše zmíněnou škodu způsobenou tímto nesprávným úředním postupem, nebo poskytl-li ze stejného důvodu zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu, může požadovat regresní úhradu na úředních osobách a na územních celcích v přenesené působnosti, pokud škodu způsobily – viz. ustanovení  § 16 odst. 1 zákona 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem..

JUDr. Petr Kolman, Ph.D.,
autor je odborným asistentem na Právnické fakultě Masarykovy Univerzity v Brně, ČR 
 

----------------------

Poznámky :

1) Záleží tedy na jeho správním uvážení, nejde o obligatorní legální povinnost. Zmíněná diskrece musí být samozřejmě vedena v rámci uplatnění principu legality ve veřejné správě.
2) Již tedy neplatí „tradiční“ úřednická moudrost – „Nedožádáš (nepožádáš) orgánu nadřízeného svého.“
3) Viz § 10 zákona 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.
4) Blíže § 39 zákona 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů.
5) Např. svědků.
6) Srovnej Ondruš, R.: Správní řád, Linde Praha, 2005 (dále uváděno jen jako „Ondruš“), str. 60.
7) Srovnej Černý, P. a kolektiv: Průvodce novým správním řádem, Linde Praha, 2006 dále uváděno jen jako „Černý“), str. 67.
8) Vedral, J.: Správní řád – komentář, Bova Polygon, 2006 dále uváděno jen jako „Vedral“), str. 121.
9) Černý, str. 67.
10) Srovnej např. Ondruš, str. 61, který zde k této věci dále konstatuje, že přílohu k usnesení mohou tvořit podklady a pomůcky nezbytné k provedení úkonu.
11) Ondruš, str. 61.
12) Vedral, str. 121 (dole).
13) Černý, str. 68.
14) Např. by došlo k narušení ochrany utajovaných informací či porušení předpisů týkajících se služebního tajemství.
15) Nadřízeným správním orgánem je ten, o kterém to stanoví zvláštní zákon. Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, případně vykonává dozor. Nadřízeným správním orgánem orgánu obce se rozumí krajský úřad. Nadřízeným správním orgánem orgánu kraje se rozumí v řízení vedeném v samostatné působnosti ministerstvo vnitra, v řízení vedeném v přenesené působnosti věcně příslušný ústřední správní úřad.
16) Vedral, str. 124 nebo též Skulová, S a kol.: Správní právo procesní, Eurolex Bohemia, Praha, 2005, str. 104.
17) Srovnej § 71 odst. 3 správního řádu.
18) Dalšími údobími, o které lze prodloužit dobu, je např. doba k zpracování znaleckého posudku nebo čas k doručení písemnosti do ciziny.
19) „Tento zákon upravuje postup a podmínky, za kterých orgány České republiky poskytují, požadují nebo přijímají mezinárodní pomoc na základě vzájemnosti, ve vztahu
 a) k členským státům Evropské unie v souladu s právem Evropských společenství,1) při vymáhání pohledávek z
    1. náhrad, finančních podpor 2) a dalších opatření, které jsou součástí částečného nebo úplného financování Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu, včetně částek, které mají být vybrány v souvislosti s těmito činnostmi, 
    2. dávek a jiných poplatků stanovených v rámci Evropských společenství při organizaci společného trhu s cukrem,
    3. dovozních cel,
    4. vývozních cel,
    5. přímých a nepřímých daní,
    6. daní z pojistného,
    7. úroků, pokut, penále a nákladů souvisejících s pohledávkami uvedenými v bodech 1 až 6, jakož i z obdobných daní, které doplní nebo nahradí daně vymezené v bodě 6,
 b) ke státům, s nimiž Česká republika uzavřela mezinárodní smlouvu o spolupráci při vymáhání pohledávek veřejných rozpočtů, s níž vyslovil souhlas Parlament České republiky a která byla vyhlášena, při vymáhání pohledávek určených touto smlouvou.“
20) Srovnej též Ondruš, str. 63; nebo Vedral, str.124
21) Viz zákon 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz