Odpovědnost státu za nesprávný úřední postup exekutora: Je stát skutečně „posledním dlužníkem“?
Častým argumentem státu v řízeních o náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem soudního exekutora je tvrzení o subsidiaritě jeho odpovědnosti. Stát se v těchto sporech staví do role tzv. posledního dlužníka a žaloby označuje za předčasné, dokud není vyčerpána možnost plnění ze strany samotného soudního exekutora. Aktuální judikatura Nejvyššího soudu však tento přístup státu k jeho odpovědnosti za škodu v případě exekuční činnosti jasně odmítá.
V rámci naší advokátní praxe se v poslední době opakovaně setkáváme s námitkami, kdy se Ministerstvo spravedlnosti snaží v rámci odškodňovacího řízení distancovat od odpovědnosti za pochybení soudního exekutora spočívajícího v nevyplacení vymoženého plnění oprávněnému v zákonné lhůtě s poukazem na údajnou předčasnost uplatněných nároků na náhradu škody. Ačkoliv je judikatura Nejvyššího soudu v této otázce ustálená a poměrně jednoznačná, státní orgán se v rámci odškodňovacího řízení stále této argumentační linie drží a předčasnost standardně namítá. Tento článek si klade za cíl vysvětlit, proč je takový postup státu dle našeho názoru právně neudržitelný, nastínit historický vývoj problematiky a shrnout podstatnou judikaturu a její výstupy.
Historický exkurz: Dualita odpovědnosti do konce roku 2012
K pochopení postupu státu je třeba nahlédnout do minulosti, tedy do právní úpravy platné před 1.1.2013. V tomto období panoval specifický režim tzv. duality odpovědnosti. Podle tehdejšího znění § 32 exekučního řádu (zákona č. 120/2001 Sb.) odpovídal exekutor za škodu způsobenou v souvislosti s exekuční činností přímo a v plném rozsahu, a to vedle státu, respektive dle odst. 3 nebyla odpovědností exekutora odpovědnost státu dotčena. Z judikatury lze poukázat především na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2008, sp. zn. 25 Cdo 970/2006, uveřejněný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 44/2009, kdy z tohoto rozhodnutí vyplývá závěr, že povinnost k náhradě škody způsobené nesprávným úředním postupem exekutora má (také) stát, a to bez ohledu na to, zda poškozený stejný nárok uplatnil vůči exekutorovi či nikoliv[1]. Rovněž v rozsudku ze dne 24. 9. 2008, sp. zn. 20 Cdo 57/2007, Nejvyšší soud uvedl, že odpovědnost státu a odpovědnost soudního exekutora stojí vedle sebe. Exekuční řád totiž nedával jednoznačnou prioritu (či dokonce výlučnost) odpovědnosti státu před odpovědností exekutora za činnost uvedenou v § 4 zákona č. 82/1998 Sb.
Nejvyšší soud tak ve výše zmíněných rozsudcích postavil na jisto, že odpovědný za nesprávný úřední postup soudního exekutora byl do 31.12.2012 jak soudní exekutor, tak samotný stát. Poškozený si tedy mohl vybrat, zda bude nárok uplatňovat vůči státu, exekutorovi, nebo oběma současně.
Rok 2013: Exkluzivní odpovědnost státu
Zásadní koncepční změnu přinesla novela exekučního řádu provedená zákonem č. 396/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Tímto zákonem byla mimo jiné v ust. § 32 odst. 1 větě první exekučního řádu nahrazena slova "Exekutor odpovídá" slovy "Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, odpovídá exekutor". S účinností od 1. ledna 2013 tak došlo k zákonnému sjednocení odpovědnostního režimu soudních exekutorů s režimem notářů. Novela změnila dikci ust. § 32 odst. 1 exekučního řádu tak, že exekutor odpovídá za škodu, jen pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Tímto zvláštním zákonem je zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
Podle aktuálního znění ust. § 32 odst. 1 exekučního řádu soudní exekutor za škodu způsobenou při výkonu přenesené veřejné moci již poškozenému přímo neodpovídá – za takovou škodu odpovídá pouze stát.
Nejvyšší soud např. v usnesení ze dne 26. 5. 2023, sp. zn. 29 Cdo 1838/2022, tento posun potvrdil, když dle jeho závěrů po 1. 1. 2013 ve sporech o náhradu škody způsobené soudním exekutorem výkonem veřejné moci přenesené na něj zákonem odpovídá pouze stát, tudíž ve sporu o náhradu takové škody vedeném proti soudnímu exekutorovi poškozeným není (proto) soudní exekutor pasivně věcně legitimován. Poškozený jej tedy ani žalovat nemůže – jeho jediným adresátem pro uplatnění nároku je Ministerstvo spravedlnosti. Přímá (samostatná) odpovědnost soudního exekutora za škodu podle § 32 exekučního řádu se vztahuje v době od 1. 1. 2013 již jen na ostatní činnosti, v nichž nejedná soudní exekutor v pozici úřední osoby.
Odkázat lze i na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 6. 2023, sp. zn. 30 Cdo 513/2023, v němž byla shrnuta dosavadní judikatura k této otázce. Nejvyšší soud zde shrnul, že v případech, jedná-li se o škodu způsobenou soudním exekutorem při výkonu exekuční činnosti, odpovídali do 31.12.2012 stát i soudní exekutor vedle sebe, resp. v případě exekucí zahájených po 1. 1. 2013 (kdy nabyla účinnosti novela exekučního řádu provedená zákonem č. 396/2012 Sb.) již za tuto škodu odpovídá pouze stát.
Absurdita argumentu o subsidiaritě
Právě v tomto bodě naráží argumentace státu o „posledním dlužníkovi“ na logickou bariéru. Subsidiarita odpovědnosti státu (tedy že stát nahrazuje škodu poškozenému až tehdy, když poškozený neuspěl s náhradou škody jinde) dává smysl pouze v situacích, kdy má poškozený k dispozici jiného dlužníka (např. původního škůdce v rámci soukromoprávního vztahu).
Zde však žádný jiný dlužník neexistuje. Pokud stát tvrdí, že žaloba na něj je předčasná, dokud poškozený „nezkusí“ vymoci peníze po soudním exekutorovi, vyžaduje po poškozeném procesní úkon, který zákon i judikatura označují za předem neúspěšný pro nedostatek pasivní legitimace soudního exekutora. Takový požadavek ze strany státu je tedy zcela iracionální.
Důvodová zpráva k novele i judikatura zdůrazňují, že cílem sjednocení úpravy s notářským řádem nebylo oslabit postavení poškozeného, právě naopak.
Jak trefně uvádí Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 17.1.2023, sp. zn. 30 Cdo 3359/2022: „Nedávala by dobrý smysl úvaha, že do 31. 12. 2012 mohl poškozený po soudním exekutorovi náhradu škody, včetně úroků, požadovat přímo (a to i v případě opožděného splnění jeho povinnosti), kdežto po novele vůči státu by takový nárok poškozený neměl.“ Pokud by se akceptoval výklad Ministerstva o subsidiaritě, poškozený by se ocitl v právním vakuu – exekutora žalovat nesmí a stát žalovat nemůže, protože by to údajně mělo být „předčasné“. Takový stav je ústavně neudržitelný i z hlediska základního práva dle čl. 36 odst. 3 Listiny, tedy práva na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem.
Jak pak uvedl Nejvyšší soud např. v usnesení ze dne 28. 6. 2023, sp. zn. 30 Cdo 513/2023, judikatura se závěry o subsidiaritě uplatňování nároku na náhradu škody vůči státu se v těchto případech vůbec neuplatní. Třetí osobou v těchto případech není dlužník poškozeného, ale je jím soudní exekutor a k tomuto poukázal na své dřívější rozsudky - ze dne 18. 12. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2135/2013, ze dne 28. 4. 2015, sp. zn. 30 Cdo 825/2014, ze dne 28. 2. 2019, sp. zn. 25 Cdo 5870/2017, nebo ze dne 17. 1. 2023, sp. zn. 30 Cdo 3359/2022. Nejvyšší soud zde také upozornil s poukazem na svou dřívější judikaturu na to, že v případě škody způsobené nesprávným úředním postupem exekutora spočívajícím v nevyplacení vymožené částky včas, vzniká škoda již prodlením soudního exekutora s vyplacením vymoženého plnění. A vyslovil se i k tomu, že případná následná nevymahatelnost dluhu vůči exekučnímu dlužníku nemá na vznik škody poškozeného žádný vliv, když v tomto případě jde o náhradu skutečné škody vzniklé nevyplacením vymoženého plnění soudním exekutorem.
Je tedy nutné důsledně odlišovat případy, kdy škodu způsobila třetí osoba (např. dlužník, který neplatí), od případů, kdy škodu způsobil sám exekutor. V případě, kdy škodu způsobil sám exekutor svým nesprávným úředním postupem, není exekutor „třetí osobou“, ale orgánem veřejné moci. Zde postavení státu jako posledního dlužníka zcela selhává, neboť stát odpovídá za to, že jím pověřený činitel jedná v souladu se zákonem.
Adhezní řízení jako slepá ulička: Stát se odpovědnosti nezbaví
V případech, kdy pochybení exekutora dosáhne intenzity trestného činu (např. zneužití pravomoci veřejného činitele), se Ministerstvo spravedlnosti uchyluje k argumentu, že je třeba vyčkat na výsledky trestního řízení, nebo že poškozený má svůj nárok uplatnit v rámci trestního řízení vedeném proti konkrétnímu soudnímu exekutorovi v adhezním řízení.
Odpovědnost státu za nesprávný úřední postup podle zákona č. 82/1998 Sb. je odpovědností objektivní. Stát odpovídá za výsledek - škodu způsobenou nesprávným postupem soudního exekutora, přičemž tato odpovědnost není akcesorní ani k osobní trestněprávní odpovědnosti soudního exekutora. Zatímco trestní řízení je postaveno na zkoumání individuálního zavinění a subjektivní odpovědnosti pachatele, nárok vůči státu směřuje proti selhání veřejné moci jako takové. Pro vznik nároku na náhradu škody vůči státu je výsledek trestního řízení (či samotná existence trestního stíhání) irelevantní. V běžné praxi je pak taktéž časté, že rozsáhlá trestní řízení jsou řešena v rámci let a není důvod v rámci odškodňovacího řízení na jeho výsledky vyčkávat. Zákon č. 82/1998 Sb. stanovuje Ministerstvu spravedlnosti šestiměsíční lhůtu pro projednání nároku. Nucení poškozeného k vyčkání na konec trestního procesu je tak faktickým odpíráním spravedlnosti.
Pokud stát tvrdí, že poškozený musí nejprve vyčerpat adhezní řízení, pak stát opět popírá princip, že je v těchto případech přímým a primárním dlužníkem, když za nesprávný úřední postup soudního exekutora je v rámci náhrady škody odpovědný právě stát.
Závěr je tedy jasný, probíhající trestní řízení proti exekutorovi není zákonnou překážkou pro to, aby Ministerstvo spravedlnosti vyplatilo náhradu škody. Pokud tak neučiní, vystavuje se povinnosti hradit i úroky z prodlení, které – jak soudy potvrzují – začínají běžet po uplynutí šestiměsíční lhůty pro předběžné projednání nároku.
Časový aspekt odpovědnosti: Škoda vzniká porušením povinnosti, nikoliv nemožností vyplatit vymožené plnění
Klíčovým bodem v odškodňovacích řízeních bývá otázka, kdy přesně škoda vzniká. Ministerstvo spravedlnosti se často uchyluje k argumentaci, že dokud nebyla vyčerpána veškerá (i teoretická) možnost plnění ze strany soudního exekutora, je škoda pouze „hypotetická“.
V této souvislosti Nejvyšší soud např. v rozsudku ze dne 17. 1. 2023, sp. zn. 30 Cdo 3359/2022, uzavřel, že v případě škody způsobené nesprávným úředním postupem soudního exekutora spočívajícím v nevyplacení vymožené částky oprávněnému včas, vzniká škoda již prodlením soudního exekutora s vyplacením vymoženého plnění oprávněnému. Jestliže tedy soudním exekutorem nebylo vyplaceno oprávněnému v rozporu se zákonem vymožené plnění a vzdor zákonnému požadavku nedošlo k rozhojnění jeho jmění, vzniká škoda na straně oprávněného.
V praxi se někdy stává, že pod tíhou probíhajícího soudního sporu se státem soudní exekutor (nebo jeho zástupce) peníze (nebo jejich určitou část) po letech vyplatí. V úvahu pak může připadat zamítnutí žaloby s tím, že škoda nevznikla, respektive „odpadla“.
Tento pohled je však právně chybný. Pokud dojde k výplatě plnění ze strany soudního exekutora se zpožděním, dochází sice k částečnému uspokojení nároku oprávněného, ale odpovědnost státu za prodlení s náhradou škody trvá. Jak judikoval Nejvyšší soud ve shora zmíněném rozsudku ze dne 17. 1. 2023, sp. zn. 30 Cdo 3359/2022, stát je v takovém případě povinen uhradit vzniklý zákonný úrok z prodlení z dlužné částky. Tím, že stát nevyplatil náhradu škody v zákonem stanovené lhůtě a byl tedy v prodlení s náhradou škody, dostal se sám do prodlení, které nelze zhojit ani následným (a opožděným) plněním soudního exekutora.
Nehospodárnost jako vedlejší produkt procesní strnulosti
V souvislosti s výše uvedeným nelze pominout ani aspekt hospodárnosti výkonu státní správy. Ministerstvo spravedlnosti je ve většině těchto sporů v pozici žalovaného. Ministerstvo spravedlnosti nutně musí velmi dobře znát aktuální a konstantní judikaturu Nejvyššího soudu v těchto věcech, neboť v dotčených řízeních velmi často samo figurovalo jako účastník těchto řízení. Přesto stát (Ministerstvo spravedlnosti) v rámci odškodňovacího procesu setrvává na odmítavých stanoviscích v rámci předběžného projednání nároku, čímž vyvolává soudní spory, které jsou z pohledu práva zbytečné a často končí neúspěchem na straně státu.
Tento postup má za následek nejen zbytečné zatěžování soudní soustavy, ale vyvolává nakonec i dodatečné výdaje ze státního rozpočtu, když původní nároky na náhradu škody jsou navyšovány o úroky z prodlení a náhradu nákladů řízení. Vzhledem k výši vymáhaných částek dosahují náklady na právní zastoupení žalobců a zákonné úroky z prodlení vysokých sum.
Je pak na místě se ptát, zda je takové jednání v souladu s povinností státu postupovat s péčí řádného hospodáře. Pokud stát (Ministerstvo spravedlnosti) uplatňuje na svou obranu námitky v rozporu s judikaturními závěry přijatými v řízeních, jichž se na straně žalovaného právě Ministerstvo spravedlnosti účastnilo (a musí si tedy být vědomo toho, že takové námitky soudy odmítají), pak fakticky tím ve svém důsledku mrhá prostředky daňových poplatníků na úhradu příslušenství a nákladů řízení, kterým by bylo možné předejít včasným uznáním a uspokojením nároku v mimosoudní fázi. Tato procesní zarputilost tak ve výsledku poškozuje nejen samotné poškozené, ale i státní pokladnu.
Zamyšlení na závěr
Právo na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem je ústavně garantovaným právem zakotveným v čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Lze se tedy zamyslet, zda postup Ministerstva spravedlnosti při odškodňování uplatněných nároků na náhradu škody je vždy naplněním garance tohoto práva.
Mgr. Milan Musil,
advokát
Mgr. Kamila Stříhavková,
advokátní koncipientka
[1] Je třeba podotknout, že v rozsahu, v jakém plnil jeden z odpovědných subjektů, však zaniká vůči oprávněnému povinnost plnit druhého z nich.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
