Odpovědnost státu za újmu

(Rozsudek Nejvyššího soudu České republiky č.j. 30 Cdo 3677/2023-145 ze dne 27.3.2024)

Nejvyšší soud rozhodl v právní věci žalobce M. R., zastoupeného Mgr. Ing. J.B., advokátem se sídlem v P., proti žalované České republice – Ministerstvu financí, se sídlem v P., o zadostiučinění za nemajetkovou újmu, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 10 pod sp. zn. 17 C 6/2022, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2023, č. j. 58 Co 102/2023-92, tak, že dovolání se zamítá.

Z odůvodnění:

I. Dosavadní průběh řízení

1. Žalobce se domáhal po žalované písemné omluvy a zaplacení částky 120 000 Kč s příslušenstvím z titulu náhrady nemajetkové újmy, která mu měla být způsobena nesprávným úředním postupem spočívajícím dle tvrzení žalobce v nezákonné a bezdůvodné kontrole příslušníky Policie ČR a následném vedení přestupkového řízení. Nesouhlasil totiž s tím, jak byla Policií ČR a následně správním orgánem vyhodnocena dodatková tabulka E 13 s textem „Mimo dopravní obsluhy“ v souvislosti s dopravní značkou B 11 „Zákaz vjezdu všech motorových vozidel“.

2. Obvodní soud pro Prahu 10 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 8. 12. 2022, č. j. 17 C 6/2022-63, zamítl žalobu, aby byla žalovaná povinna zaplatit žalobci 120 000 Kč s příslušenstvím a aby zaslala žalobci písemnou omluvu doporučeným, datovaným, podpisem oprávněné úřední osoby a otiskem úředního razítka opatřeným dopisem znění uvedeného v rozsudku soudu prvního stupně (výrok I), a uložil žalobci zaplatit žalované náhradu nákladů řízení v částce 900 Kč (výrok II).

3. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem potvrdil rozsudek soudu prvního stupně (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a uložil žalobci zaplatit žalované na náhradu nákladů odvolacího řízení částku 600 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu).

4. Soud prvního stupně dospěl k následujícím skutkovým zjištěním. Žalobce jakožto řidič taxislužby dne 6. 2. 2020 v 16:25 hodin odbočil (v Praze – pozn. Nejvyššího soudu) z ulice Benešovské do ulice Hradešínské, která je označena svislou dopravní značkou B 11 „Zákaz vjezdu všech motorových vozidel“ s dodatkovou tabulkou E 13 s textem „Mimo dopraví obsluhy“. Žalobce policisty upozornil, že dopravní obsluhou je i vozidlo taxislužby, policisté však prohlásili, že pouze v případě obsazeného vozidla, žalobce však v Hradešínské ulici nikoho nenakládal ani nevykládal. Žalobce odmítl zaplatit pokutu na místě, policisté ho proto legitimovali a postoupili přestupek do správního řízení. Dne 28. 2. 2020 Magistrát hlavního města Prahy, Odbor dopravněsprávních činností, vydal příkaz, na jehož základě žalobci uložil pokutu ve výši 1 500 Kč za přestupek dle § 125c odst. 1 písm. k) zákona 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů. Příkaz byl žalobci doručen dne 15. 3. 2020 a tímto dnem bylo zahájeno řízení o přestupku. Dne 23. 3. 2020 žalobce podal proti příkazu odpor a upozornil správní orgán, že jeho výklad dopravní značky E 13 neodpovídá znění vyhlášky 294/2015 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. Dne 6. 8. 2020 byl žalobce předvolán k ústnímu jednání o přestupku, které bylo nařízeno na 3. 9. 2020. Dne 2. 9. 2020 zmocněnec žalobce doručil Magistrátu hl. m. Prahy omluvu z jednání a žádost o určení jiného termínu s ohledem na kolizi se soudním jednáním. Dne 18. 2. 2021 Magistrát hl. m. Prahy předvolal žalobce k ústnímu jednání o přestupku na den 12. 3. 2021, dne 10. 3. 2021 zmocněnec žalobce zaslal omluvu z jednání s ohledem na nemoc a pracovní neschopnost a žádal o určení nového termínu ústního jednání, zároveň se vyjádřil v tom směru, že žalobce při kontrole policisty dne 6. 2. 2020 vykonával taxislužbu, tedy jednalo se o „dopravní obsluhu“, a proto se nedopustil tvrzeného přestupku. Dne 21. 4. 2021 Magistrát hl. m. Prahy vydal usnesení o zastavení řízení, neboť správní orgán neprojednal věc v zákonem stanovené lhůtě a odpovědnost za přestupek zanikla, usnesení o zastavení řízení nabylo právní moci dne 28. 5. 2021. Bez ohledu na to je však žalobce přesvědčen, že se žádného přestupku nedopustil, neboť dle vyhlášky 294/2015 Sb. se dopravní obsluhou rozumí rovněž vozidla taxislužby, přičemž podmínka „přepravovaných osob“ je zde stanovena pro jiné případy, nikoliv pro vozidla taxislužby. Žalobce podal dne 3. 7. 2021 stížnost na policisty, kteří se měli vůči žalobci dopustit nesprávného úředního postupu a policejní šikany. Dne 16., 17. a 18. 8. 2021 se k věci vyjádřili zasahující policisté, kteří se však na konkrétní okolnosti případu již nerozpomínali. Dne 4. 11. 2021 bylo vyžádáno stanovisko Ministerstva dopravy ohledně výkladu dodatkové tabulky E 13. Dne 1. 12. 2021 byl žalobce vyrozuměn o vyřízení stížnosti, která nebyla shledána důvodnou, zasahující policisté potvrdili, že žalobce projel ulicí bez zastavení a nenakládal v ní ani nevykládal žádného zákazníka, vozidlo taxislužby přitom může vjet do ulice označené dodatkovou tabulkou č. E 13 pouze, pokud je tzv. ve službě. Výše tvrzeným nesprávným úředním postupem měla žalobci vzniknout nemajetková újma, proto dne 3. 7. 2021 uplatnil u Ministerstva vnitra nárok na přiměřené zadostiučinění ve formě písemné omluvy a náhrady ve výši 120 000 Kč. Ministerstvo vnitra potvrdilo dne 4. 8. 2021 přijetí žádosti a dne 28. 12. 2021 vydalo stanovisko, jímž nevyhovělo žalobcově žádosti, neboť se v daném případě nejednalo o nesprávný úřední postup. Policisté postupovali v souladu s platnými zákony, dodatkovou tabulku E 13 vyložili správným způsobem a nedopustili se vůči žalobci šikany.

5. Po právní stránce soud prvního stupně věc posoudil dle § 13 odst. 1 zákona 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále jen „OdpŠk“, vycházel přitom z toho, že v dané věci nebylo vydáno žádné rozhodnutí, které by bylo možno považovat za nezákonné ve smyslu § 8 odst. 1 OdpŠk. Vzhledem k tomu, že žalobce vymezil nesprávný úřední postup jako jediné nedělitelné pochybení státu trvající kontinuálně od 6. 2. 2020 do 28. 5. 2021, jehož se měli dopustit nejprve příslušníci Policie ČR a následně příslušný dopravní úřad, dospěl k závěru, že příslušnou organizační složkou k zastupování státu je v daném případě Ministerstvo financí dle § 6 odst. 4 OdpŠk. Námitku promlčení vznesenou žalovanou soud prvního stupně důvodnou neshledal s ohledem na časové vymezení žalobcova nároku. Soud prvního stupně se dále zabýval výkladem dodatkové tabulky E 13 s textem „mimo dopravní obsluhy“, který měl být příčinou nesprávného úředního postupu v dané věci. Vycházel přitom z textu přílohy č. 6 k vyhlášce 294/2015 Sb., souhlasil se žalobcem v tom, že z čistě jazykového hlediska vyhláška v případě taxislužby nestanoví podmínku přepravování osob, poukázal ovšem na to, že gramatický výklad není jediným a rozhodujícím výkladem při interpretaci právních norem. Za účelem objasnění smyslu a obsahu právní normy je nutné použít veškerých relevantních interpretačních pravidel, kromě gramatického tedy zejména logický, systematický, případně teleologický výklad, poukázal přitom na judikaturu Ústavního soudu, zejména nález pléna ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97. Vycházel z toho, že dodatková tabulka E 13 s textem „mimo dopravní obsluhy“ zpřesňuje význam dopravní značky, pod níž je umístěna. V daném případě dopravní značka omezila zákaz vjezdu všech motorových vozidel do Hradešínské ulice, přičemž smyslem tohoto zákazu nepochybně bylo zklidnění dopravy v daném úseku a její vytěsnění do jiných vhodnějších ulic. Dodatková tabulka pak stanoví výjimku z tohoto pravidla, která má zajistit možnost vjezdu motorových vozidel do příslušné ulice, ovšem toliko tehdy, pokud mají k průjezdu jasný důvod. Do ulice tedy může dle soudu prvního stupně vjet vozidlo lékaře, opraváře nebo údržbáře, vznikne-li v ulici potřeba jejich zásahu, dále vozidlo komunální služby, pokud v ulici vykonává příslušnou službu (např. sběr odpadu), vozidlo zásobování, jestliže zásobuje obchod umístěný v dané ulici, a konečně vozidlo s osobami, které mají v ulici své bydliště, sídlo či nemovitost. Pokud tato vozidla nemají důvod k vjezdu do dané konkrétní ulice, vztahuje se na ně zákaz vjezdu, byť by se obecně jednalo o vozidlo lékaře, zásobování (např. obchodů nacházejících se v jiných ulicích), opraváře, údržbáře či vozidlo převážející osobu těžce zdravotně postiženou. S ohledem na výše uvedené soud prvního stupně neshledal žádný rozumný důvod, aby do ulice označené zákazem vjezdu všech motorových vozidel mimo dopravní obsluhy mělo možnost vjet vozidlo taxislužby, pokud není tzv. ve službě, tedy pokud v ulici nikoho nevykládá či nenakládá. Takový výklad by byl zcela proti smyslu dané dopravní značky a nepřípustným způsobem by rozšiřoval výjimku z jejího obecného pravidla. Pokud tedy žalobce v daném případě v Hradešínské ulici nenakládal ani nevykládal žádného zákazníka a ulicí projel bez zastavení, neshledal v následném postupu příslušníků Policie ČR, kteří žalobce podrobili kontrole a věc předali do správního řízení, ani ve vedení přestupkového řízení se žalobcem nesprávný úřední postup. Pokud nebyl shledán ze strany orgánů veřejné moci nesprávný úřední postup, byla žaloba v celém rozsahu zamítnuta.

6. Odvolací soud vycházel ze stejných skutkových zjištění jako soud prvního stupně a plně se ztotožnil s jeho závěrem ohledně absence odpovědnostního titulu, tedy že v daném případě k žádnému nesprávnému úřednímu postupu nedošlo. Výklad předmětné dopravní značky provedený soudem prvního stupně považoval za zcela správný. Soud prvního stupně postupoval dle soudu odvolacího správně, pokud vycházel nejen z textu vyhlášky, ale při jeho výkladu se zabýval zejména smyslem a účelem dané právní úpravy, tedy předmětného dopravního značení. Odvolací soud se s jeho závěry plně ztotožnil. Smyslem daného dopravního značení nepochybně nebylo zajistit některým účastníkům dopravního provozu privilegované postavení (že se mohou pohybovat i tam, kde jiní účastníci provozu nemohou), ale zajištění dopravní obslužnosti v daném místě, jak ostatně vyplývá přímo z textu značky. Tedy aby do dané oblasti, kam standardně vozidla vjet nemohou (vjezd do dané ulice zakazuje dopravní značka B 11), měla přístup vozidla, která v dané oblasti zajišťují nějakou službu či důležitou činnost (resp. jejich posádka), kterou by bez přístupu do dané oblasti nemohla řádně poskytnout. Přístup tam tedy mají pouze ta vozidla, která v daný okamžik danou službu poskytují či danou činnost vykonávají. Jiný výklad nepovažoval odvolací soud za logický, odpovídající obsahu textu dopravního značení i smyslu dané právní úpravy. Pokud žalobce vjel do dané oblasti vozidlem taxislužby, aniž by do dané oblasti nějakou osobu vezl nebo ji odsud odvážel, tedy aniž by zde v daný okamžik taxislužbu poskytoval, učinil tak v rozporu s dopravním značením. Příslušníci Policie ČR a následně správní orgán v přestupkovém řízení se tak nesprávného úředního postupu nedopustili, nebyl proto naplněn základní předpoklad odpovědnosti státu dle § 13 odst. 1 OdpŠk. Soud prvního stupně dle odvolacího soudu nepochybil, pokud žalobu v celém rozsahu zamítl a úspěšné žalované rovněž správně přiznal náhradu nákladů řízení.

II. Dovolání a vyjádření k němu

7. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce v rozsahu výroku I rozsudku odvolacího soudu, kterým byl potvrzen zamítavý rozsudek soudu prvního stupně o věci samé, to však pouze ohledně částky 100 000 Kč s příslušenstvím, dovoláním, ve kterém uplatnil následující dovolací důvody.

8. Odvolací soud podle dovolatele nesprávně posoudil otázku výkladu dopravní značky E 13, uvedené ve vyhlášce 294/2015 Sb., potažmo pojmu „poskytování taxislužby“. Výklad zaujatý soudem je dle žalobce nepřípustně extenzivní a v rozporu s výkladem této značky již v samotné vyhlášce. Podmínka „přepravovaných osob“ je totiž dle žalobce stanovena na jiné případy (přepravu osoby těžce zdravotně postižené), ale nikoliv na „vozidla taxislužby“. Zároveň se odvolací soud dle žalobce mýlí v závěru, že pokud vozidlo (označené jako vozidlo taxislužby) nepřepravovalo zákazníka, pak žalobce „v daný okamžik taxislužbu neposkytoval“. Poskytováním taxislužby se dle žalobce rozumí i cesta pro zákazníky na základě objednávky. Přípustnost dovolání ohledně dané otázky spatřuje žalobce v tom, že tato otázka nebyla dle něho v rozhodování dovolacího soudu dosud vyřešena.

9. Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že podle ní odvolací soud vyložil význam dopravní značky E 13, uvedené ve vyhlášce 294/2015 Sb., i pojem „poskytování taxislužby“ správně. Odvolací soud podle ní správně posoudil, že soud prvního stupně jasným a srozumitelným způsobem vysvětlil výklad dopravní značky E 13. Žalovaná dále odkazuje na stanovisko Ministerstva dopravy ze dne 4. 11. 2021, č. j. MD-30910/2021-160/2, které je součástí spisového materiálu soudu prvního stupně. Zde je mimo jiné uvedeno: „Ministerstvo dopravy uvádí, že Váš výklad dodatkové tabulky č. E 13 je správný. Účelem tohoto ustanovení je především vyloučení části dopravy z daného úseku. Vozidla taxislužby mohou do místa za dodatkovou tabulkou ‚mimo dopravní obsluhy‘ vjet pouze, pokud vezou zákazníka či pokud zákazníka jedou vyzvednout, tedy, pokud jsou tzv. ve službě. Pokud vozidlo taxislužby chtělo pouze projet skrze tuto dopravní značku, nikoho by nevezlo ani nevyzvedávalo, pak je toto jednání v rozporu s účelem vyhlášky“. Žalovaná k výše uvedenému dodává, že během dokazování provedeného u soudu prvního stupně bylo jednoznačně prokázáno, že vozidlo taxislužby předmětným zákazem pouze projelo, nezastavilo, nikdo z něj nevystupoval ani do něj nenastupoval. Ani sám žalobce tuto skutečnost ve svém dovolání nezpochybňuje, zpochybňuje pouze soudy provedený výklad dodatkové tabulky E 13. Žalobce uvádí, že odvolací soud nerozpoznal nesprávný úřední postup orgánů veřejné moci vůči žalobci ve smyslu § 13 OdpŠk, a proto věc nesprávně posoudil. V tomto žalovaná uvádí, že žalobce neprokázal existenci nezákonného rozhodnutí, resp. nesprávného úředního postupu orgánu státu, ani vznik škody jako takové. Z tohoto důvodu neprokázal (ani prokázat nemohl) příčinnou souvislost mezi těmito dvěma podmínkami pro přiznání náhrady jakékoliv škody. Dále se žalovaná ve vyjádření zabývá otázkou příslušné organizační složky státu, která však není předmětem dovolacího řízení.

III. Přípustnost dovolání

10. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.

11. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř. (a § 241a odst. 2 o. s. ř.)

12. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.

13. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.

14. Dovolání je přípustné pro otázku výkladu pojmu „dopravní obsluha“ ve vztahu dopravní značce E 13, uvedené ve vyhlášce 294/2015 Sb., potažmo pojmu „poskytování taxislužby“, neboť tato otázka dosud nebyla v rozhodovací praxi dovolacího soudu vyřešena.

IV. Důvodnost dovolání

15. Dovolání není důvodné.

16. Podle přílohy č. 6 k vyhlášce 294/2015 Sb. je-li na dodatkové tabulce použit text s výrazem „dopravní obsluha", rozumí se tím vozidla zajišťující zásobování nebo lékařské, opravárenské, údržbářské, komunální a podobné služby, vozidla přepravující osobu těžce zdravotně postiženou, vozidla taxislužby a vozidla, jejichž řidiči, provozovatelé nebo přepravované osoby mají v místech za značkou bydliště, ubytování, sídlo nebo nemovitost.

17. Použití čistě jazykového výkladu by tak svědčilo názoru dovolatele, podle kterého smí do oblasti se zákazem vjezdu všech motorových vozidel vjet vozidlo taxislužby, neboť je jako dopravní obsluhu příloha č. 6 vyhlášky 294/2015 Sb. označuje. Takový výklad práva by však byl nepřípustně zjednodušující.

18. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně potvrzuje, že „… naprosto neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jeho jazykového výkladu. Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně, nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity.“ (srov. nález pléna Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97). Ke stejnému východisku při interpretaci právních norem se ve své judikatuře opakovaně přihlásil i Nejvyšší soud (např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 7. 2022, sp. zn. 21 Cdo 1316/2021, který byl publikován pod č. 46/2023 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).

19. Při výkladu pojmu „dopravní obsluha“ je proto nutné se ptát po účelu právní normy obsažené v příloze č. 6 k vyhlášce 294/2015 Sb., na niž odkazuje § 9 dané vyhlášky, a to, s přihlédnutím k jejímu použití rozhodnému pro tuto věc, tj. ve spojení se značkou „Zákaz vjezdu všech motorových vozidel“.

20. Zákaz vjezdu všech motorových vozidel, jak vyplývá z označení dané značky, ale i jejího popisu v příloze č. 3 vyhlášky 294/2015 Sb., směřuje k tomu, aby do určité oblasti žádná vozidla nevjížděla. Použitím dodatkové tabulky „mimo dopravní obsluhy“ se však vyjadřuje zájem na tom, aby zákaz vjezdu vozidel nebyl absolutní, nýbrž byl ve výjimečných případech vjezd určitým vozidlům do dané oblasti povolen.

21. Zákaz vjezdu všech motorových vozidel s výjimkou dopravní obsluhy se v určitém místě stanoví zpravidla tehdy, pokud je zájem na tom, aby byl v dané oblasti snížen průjezd motorových vozidel, a to za účelem nižší hlučnosti, většího dopravního klidu a zčásti samozřejmě i bezpečnosti chodců v těchto místech (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 3. 2022, sp. zn. 5 Tdo 118/2022, uveřejněné pod č. 30/2022 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).

22. Výjimka ze zákazu vjezdu všech motorových vozidel, která se váže na dopravní obsluhu, tak předpokládá, že se i daná dopravní obsluha bude vztahovat k předmětné oblasti, do níž je jinak vjezd vozidel zakázán. Takový závěr odpovídá zásadě, že výjimky je třeba vykládat restriktivně, vyžaduje-li to jejich účel, zde zájem na tom, aby do dané oblasti žádná vozidla nevjížděla. Přijetí názoru dovolatele, který je v rozporu s jeho přesvědčením a na rozdíl od názoru odvolacího soudu, výkladem rozšiřujícím, že vozidlo taxislužby může do zákazu vzejdu vjet bez ohledu na to, zda v dané oblasti dopravní obsluhu pro konkrétního klienta zajišťuje, tj. zda jej nebo ji z této nebo do této oblasti dopravuje, by vedlo k rozšíření dané výjimky v rozporu se základním pravidlem, podle kterého do předmětné oblasti žádná vozidla vjíždět nesmějí. Z toho je patrné, že se názor dovolatele příčí jak účelu základního pravidla zákazu vjezdu všech vozidel, tak i z něj činěné výjimky ve prospěch dopravní obsluhy.

23. Nejvyšší soud se z uvedených důvodů ztotožňuje s názorem odvolacího soudu, že smyslem daného dopravního značení není zajistit některým účastníkům privilegované postavení, ale zajištění dopravní obslužnosti v daném místě.

24. Z toho vyplývá, že je rozhodnutí odvolacího soudu v rozsahu, v jakém bylo dovoláním napadeno, věcně správné.

25. Podle § 242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Dovolací soud neshledal vady řízení, ve kterém bylo vydáno dovoláním napadené rozhodnutí (v rozsahu přípustnosti dovolání), ke kterým by bylo možné přihlédnout.

26. Nejvyšší soud z výše uvedených důvodů dovolání žalobce podle ustanovení § 243d písm. a) o. s. ř. zamítl.