Odpovědné veřejné zadávání – nové základní zásady ZZVZ
Na konci loňského roku došlo k poměrně rychlé a na první pohled nenápadné novelizaci zákona 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZZVZ“). Uvedená změna se od 1. ledna 2021 zcela zásadně dotýká všech veřejných zadavatelů a všech druhů zadávacích řízení. Co se tedy změnilo?
Dne 23. prosince 2020 byl ve Sbírce zákonů České republiky uveřejněn zákon 543/2020 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpadech a zákona o výrobcích s ukončenou životností (dále jen „Zákon č. 543/2020“). Část desátá Zákona č. 543/2020, konkrétně článek XIV., novelizuje ZZVZ, a to s účinností již od 1. ledna 2021. Legisvakanční lhůta tak byla skutečně krátká. I když Zákon č. 543/2020 novelizuje v ZZVZ pouze dvě ustanovení, jedná se o ustanovení zcela zásadní, a to § 6 ZZVZ, který obsahuje základní zásady a do nějž byl doplněn nový odst. 4, a též § 28 odst. 1 ZZVZ, který obsahuje definice a do nějž byla doplněna písmena p), q) a r).
Co konkrétně se tedy změnilo? K již fungujícím základním zásadám veřejného zadávání, kterými jsou transparentnost, přiměřenost, rovné zacházení a zákaz diskriminace, zakotvené v ZZVZ a tzv. princip 3E, tedy efektivnost, hospodárnost a účelnost, zakotvený v zákoně 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, přibyla zadavatelům další povinnost. Tou je dodržování zásad sociálně a environmentálně odpovědného zadávání a inovací (dále jen „Nové zásady“) při vytváření zadávacích podmínek, hodnocení nabídek a výběru dodavatele, a to za předpokladu, že to bude vzhledem k povaze a smyslu zakázky možné. Zadavatelé pak mají povinnost svůj postup ve vztahu k Novým zásadám řádně odůvodnit. ZZVZ přitom nijak neomezuje, na jaký typ zadavatelů uvedená povinnost dopadá, mají ji tak všichni zadavatelé včetně zadavatelů dotovaných, kteří se často rekrutují z řad soukromých subjektů.
Odpovědné zadávání samo o sobě není až takovou novinkou, do konce roku 2020 však bylo pro vybrané zadavatele zohlednění sociálních či environmentálních okolností pouze možností, v letošním roce se z něj stala povinnost, a to povinnost postavená na roveň ostatním základním zásadám dopadající na všechny druhy zadavatelů. K tomu je vhodné připomenout, že by se všechny základní zásady veřejného zadání, jak jsou uvedeny v § 6 ZZVZ, měly vzájemně doplňovat. Není proto přípustné, aby se navzájem jakkoliv vylučovaly, zadavatel musí vždy zohlednit všechny uvedené zásady a u Nových zásad má povinnost je aplikovat, je-li to vzhledem k povaze a smyslu zakázky možné, což musí zadavatel řádně odůvodnit. Byť ZZVZ neobsahuje požadavek na písemné odůvodnění, jeví se vypracování písemného záznamu o možnosti zohlednění Nových zásad jako vhodné, a to především pro účely pozdější možné kontroly zadavatele, zvláště ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže.
O tom, že společensky odpovědné zadávání není až takovou novinkou, svědčí i Usnesení vlády ze dne 24. července 2017 č. 531 o Pravidlech uplatňování odpovědného přístupu při zadávání veřejných zakázek a nákupech státní správy a samosprávy (dále jen „Usnesení vlády“), které se této tématice věnuje. Za pozornost stojí především pravidlo č. 3, dle kterého má státní správa a samospráva o svém environmentálně šetrném a sociálně odpovědném chování informovat veřejnost a svým příkladem motivovat i soukromý sektor. V současné době je tak možné již dohledat příklady dobré praxe, kterými se mohou zadavatelé inspirovat.
Zásada sociálně odpovědného zadávání
Definici jednotlivých Nových zásad nalezneme v ustanovení § 28 odst. 1 ZZVZ. Jako první je definována zásada sociálně odpovědného zadávání, a to v § 28 odst. 1 písm. p) ZZVZ, který stanoví, že sociálně odpovědným zadáváním se rozumí „postup podle tohoto zákona [tj. ZZVZ], při kterém má zadavatel povinnost zohlednit například pracovní příležitosti, sociální začlenění, důstojné pracovní podmínky a další sociálně relevantní hlediska spojená s veřejnou zakázkou.“ Jedním z hlavních témat sociálně odpovědného zadávání je zaměstnávání osob znevýhodněných na trhu práce, kterými jsou především osoby se zdravotním postižením, osoby s úřadem práce vypracovaným individuálním akčním plánem, osoby nekvalifikované či s nízkou kvalifikací, starší 55 let, osoby po skončení rodičovské dovolené, po propuštění z výkonu trestu odnětí svobody či se záznamem v evidenci rejstříku trestů a dále též absolventi či mladí do 24 let.
Do oblasti sociálně odpovědného zadávání spadá též podpora vzdělávání, praxe a rekvalifikací, a to například formou zapojení studentů do projektů či možností exkurzí pro studenty. Vhodná je též podpora důstojných pracovních podmínek a bezpečnosti práce, a to stanovením podmínek na dodržování pravidel bezpečnosti práce či zaručené minimální mzdy. Zadavatelé mohou též klást důraz na férové dodavatelské vztahy například stanovením závazných termínů v délce několika málo dnů, v nichž musí dodavatel po obdržení platby od zadavatele provést platby svým poddodavatelům. Takovýto postup by měl vést k podpoře malých a středních podniků, pro něž mohou být včasné platby velmi důležité.
Je přitom na zadavateli, aby s ohledem na povahu veřejné zakázky posoudil, jakou z uvedených skupin bude možné při plnění konkrétní veřejné zakázky zaměstnat a zda zaměstnání osoby či osob z uvedené skupiny bude vyžadovat jako podmínku účasti ve veřejné zakázce či ji bude bonifikovat v rámci hodnocení nabídek. V každém případě je však třeba zohlednit i ostatní základní zásady, především přiměřenost a rovné zacházení a zákaz diskriminace. Obecně lze konstatovat, že pro podporu zaměstnanosti jsou vhodné rozsáhlejší či dlouhodobější veřejné zakázky na stavební práce či jednodušší služby, u kterých je možné předpokládat, že dojde k vytvoření nových pracovních míst, která mohou být alespoň zčásti obsazena osobami znevýhodněnými na trhu práce.
Zásada environmentálně odpovědného zadávání
Zásada environmentálně odpovědného zadávání je definována v § 28 odst. 1 písm. q) ZZVZ, dle kterého se environmentálně odpovědným zadáváním rozumí „postup podle tohoto zákona [tj. ZZVZ], při kterém má zadavatel povinnost zohlednit například dopad na životní prostředí, trvale udržitelný rozvoj, životní cyklus dodávky, služby nebo stavební práce a další environmentálně relevantní hlediska spojená s veřejnou zakázkou.“ V rámci environmentálně odpovědného zadávání by se měli zadavatelé zaměřit na otázky dopadu poptávaných služeb či dodávek na životní prostředí a snažit se podporovat ekologicky šetrná řešení, jako například dodávky produktů či služeb, které nesou označení Ekologicky šetrný výrobek či Ekoznačka EU, zohledňovat energetickou náročnost spotřebičů či u stavebních prací požadovat stavby s parametry tzv. pasivní budovy, tedy budovy s minimální spotřebou energií. Dalšími důležitými hledisky mohou být trvale udržitelný rozvoj či životní cyklus dodávky s tím, že zadavatelé mohou požadovat například zpětný odběr výrobků a recyklaci po skončení jejich životního cyklu či renovaci stávajících produktů a jejich následné začlenění namísto poptávky nového zboží.
Inovace
Poslední Novou zásadou je zásada využití inovací. Jedná se zřejmě o nejsložitěji uchopitelnou zásadu, která je definována v ustanovení § 28 odst. 1 písm. r) ZZVZ tak, že inovací se rozumí „implementace nového nebo značně zlepšeného produktu, služby nebo postupu související s předmětem veřejné zakázky." Z uvedeného je tak zřejmé, že zdaleka ne všechny veřejné zakázky budou vhodné pro aplikaci zásady využití inovací, zadavatel však musí vždy odůvodnit, proč u konkrétní zakázky případný prostor pro inovace nenalezl.
Vhodný návod k tomu, jak v obecné rovině v zadávací dokumentaci podpořit inovace, nabízí Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (dále jen „Zakázková směrnice“), v níž je v odstavci 48 preambule uvedeno že „[z] důvodu významu inovací by měly být veřejní zadavatelé podporováni v tom, aby umožňovali varianty tak často, jak je to jen možné. Tito zadavatelé by tedy měli mít na paměti, že před oznámením o tom, že mohou být předloženy varianty, je nutné vymezit minimální požadavky, jež mají tyto varianty splňovat.“ Vedle využívání variant jako vhodného způsobu pro umožnění inovativních postupů pak Zakázková směrnice v odstavci 74 preambule odkazuje též na možnost využití technické specifikace způsobem podporujícím inovativní návrhy, konkrétně tak, že „vypracování technických specifikací tak, aby stanovovaly požadavky na výkon a funkci, obecně umožňuje, aby bylo tohoto cíle dosaženo co nejlépe. Provozní a výkonnostní požadavky jsou rovněž vhodným prostředkem podpory inovací v oblasti zadávání veřejných zakázek a měly by být využívány v nejširší možné míře.“
Bez zajímavosti pak není, že zatímco v ZZVZ jsou Nové zásady koncipovány jako tři samostatné zásady, přičemž každý zadavatel musí zhodnotit každou z nich jednotlivě, tedy i inovace, Zakázková směrnice v článku 2 odst. 1 uvádí, že inovacemi se rozumí „uplatňování nových nebo výrazně zdokonalených výrobků, služeb nebo postupů, včetně výrobních, stavebních či konstrukčních postupů, nového způsobu uvádění na trh nebo nové organizační metody obchodních postupů, organizace pracovního prostředí nebo vnějších vztahů mimo jiné s cílem přispět k nalezení odpovědí na společenské výzvy nebo podpořit strategii Evropa 2020 pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění“. Na evropské úrovni jsou tak inovace brány spíše jako prostředek dosažení sociálně a environmentálně odpovědného zadávání, než jako samostatná kategorie, za kterou jsou považovány v českém právu. Pro inspiraci, jak postupovat při zadávání veřejných zakázek na inovativní řešení, se však i čeští zadavatelé mohou inspirovat Pokyny k zadávání veřejných zakázek na inovativní řešení, které vydala ve formě sdělení Evropská komise a které jsou dostupné v českém jazyce na jejích webových stránkách.
Závěr
Z výše uvedeného je tak zřejmé, že se Nové zásady v praxi dotknou všech zadavatelů. Ti se budou muset vypořádat s každou z Nových zásad samostatně, přičemž bude třeba, aby zohlednili reálné možnosti aplikace Nových zásad v jednotlivých zadávacích řízeních a svůj postup pak náležitě odůvodnili. Zvýšenou pozornost by otázce Nových zásad měli věnovat zadavatelé, kteří jsou zvyklí opakovaně používat vzorovou zadávací dokumentaci.
Monika Švaříčková
Weinhold Legal, v.o.s. advokátní kancelář
Florentinum
Na Florenci 15
110 00 Praha 1
Tel.: +420 225 385 333
Fax: +420 225 385 444
e-mail: wl@weinholdlegal.com
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
