Posílení transparentnosti a odpovědnosti: Nový zákon o řízení a finanční kontrole
Potřeba reformy systému finanční kontroly ve veřejných financích se objevovala již v minulých letech. Opakované pokusy o přijetí nové právní úpravy však zůstávaly neúspěšné, ať už z důvodu politické nejednotnosti, nedostatku konsensu ohledně rozsahu reformy, nebo obav z komplikací při implementaci nových pravidel do praxe. Stávající zákon o finanční kontrole se tak nadále využíval, přestože v mnoha ohledech neodpovídal požadavkům moderní správy veřejných prostředků.
Nový zákon o řízení a finanční kontrole ve veřejných financích /dále jen „nový zákon“/ [1] , který aktuálně projednává Senát, přináší zásadní změny do systému správy a kontroly veřejných prostředků. Tento zákon nahradí dosavadní zákon 320/2001 Sb., o finanční kontrole [2] , který již nedostačuje na efektivní správu prostředků v kontextu moderních výzev, jako je digitalizace, potřeba vyšší transparentnosti a důraz na odpovědnost. Nový zákon o řízení a finanční kontrole reaguje na dlouhodobě diskutované problémy současného systému a přináší opatření, která mají posílit transparentnost, odpovědnost vedoucích pracovníků i efektivitu kontrolních mechanismů. Jeho hlavním cílem je zvýšit ochranu veřejných prostředků a modernizovat, zjednodušit a zefektivnit systém řízení a kontroly veřejných finanční v rámci České republiky, kdy zároveň naplňuje požadavky směrnice Rady EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států [3] , zejména pokud jde o fungování a existenci systému vnitřní kontroly. Schválení tohoto zákona by mohlo znamenat klíčový moment pro modernizaci veřejné správy v České republice.
Zvýšení odpovědnosti vedoucích pracovníků:
Jedním z klíčových cílů nového zákona je zvýšení odpovědnosti vedoucích pracovníků ve veřejném sektoru za efektivní správu veřejných financí. Zákon zavádí povinnost zajistit, aby vedoucí pracovníci nejen kontrolovali hospodaření, ale i proaktivně identifikovali a řídili rizika spojená s finančními operacemi organizace. Nový zákon tak zavádí detailní vymezení odpovědnosti vedoucích pracovníků v každém kroku řízení financí. Oproti současné právní úpravě bude nově kladen na vedoucí pracovníky důraz na strategické řízení a monitorování rizik, zejména při nakládání s veřejnými zdroji. Lze očekávat, že tento přístup povede k proaktivnímu řízení, kdy vedoucí pracovníci budou muset pravidelně vyhodnocovat finanční situaci organizace, provádět finanční analýzy a navrhovat řešení na zlepšení efektivity. Vedoucí pracovníci tak budou mít přímý vliv na finanční zdraví veřejných organizací. Jaké tyto změny budou mít dopad na výkon kontroly ve veřejném sektoru? Lze očekávat, že vedoucí pracovníci budou muset zajistit, aby organizace měla zavedeny funkční interní kontrolní mechanismy. To zahrnuje například pravidelné audity, finanční analýzy a průběžné hodnocení rizik. Povinnost strategického řízení rizik by mohla vést k důslednějšímu sledování klíčových finančních ukazatelů a větší transparentnosti v řízení. Lze také očekávat, že kontrolní mechanismy budou více zaměřeny na prevenci chyb než na jejich následné odstraňování. Tento proaktivní přístup k řízení a kontrolám může vést k tomu, že nedostatky budou odhalovány a řešeny ještě před jejich eskalací. Kontroly se budou moci zaměřit nejen na formální nedostatky, ale i na kvalitativní aspekty řízení, jako je schopnost efektivního využití zdrojů, což by mohlo vést k odstranění současného stavu prováděných kontrol, kdy jsou často kontrolovány pouze formální nedostatky. Zákon pravděpodobně přinese vedoucím pracovníkům zvýšenou administrativní zátěž, protože budou muset poskytovat detailnější finanční výkazy a zprávy. Na druhou stranu digitalizace, kterou nový zákon podporuje, může tento proces významně usnadnit a zefektivnit, pokud budou zavedeny vhodné technologické nástroje a systémy.
Roztříštěnost odpovědnosti za hospodaření:
Jedním z klíčových problémů, které nový zákon o řízení a finanční kontrole ve veřejných financích usiluje odstranit, je dosavadní roztříštěnost odpovědnosti za hospodaření ve veřejném sektoru. Stávající právní úprava často umožňuje, aby odpovědnost za neefektivní nebo nesprávné nakládání s veřejnými prostředky byla rozložena mezi více osob, aniž by bylo jasně určeno, kdo konkrétně nese primární odpovědnost za rozhodnutí a jejich důsledky. Tento stav vede k oslabení osobní odpovědnosti jednotlivců na vedoucích pozicích a vytváří prostor pro neefektivitu, plýtvání prostředky nebo dokonce zneužívání veřejných financí. Nejasná hierarchie odpovědnosti se často projevuje v situacích, kdy klíčová rozhodnutí o hospodaření přijímá kolektivní orgán, nebo kdy chybí konkrétní postupy pro přidělení odpovědnosti mezi jednotlivé úrovně řízení. Tato situace může mít za následek, že v případě selhání není možné efektivně identifikovat a vyvodit individuální odpovědnost, neboť ta bývá rozptýlena v rámci kolektivních rozhodovacích procesů či zaniká v nejednoznačně stanovených kompetenčních vztazích. Takový stav výrazně oslabuje preventivní funkci institutu odpovědnosti, protože jednotlivci nejsou konfrontováni s přímými důsledky svých rozhodnutí, což může demotivovat k odpovědnému a obezřetnému přístupu k řízení veřejných prostředků.
Nový zákon se snaží tyto problémy eliminovat zavedením jasných pravidel pro přidělování odpovědnosti na úrovni vedení organizací. Vedoucí pracovníci budou mít zákonem stanovenou povinnost nejen řídit hospodaření svých organizací, ale také monitorovat a řídit rizika spojená s finančními toky. Odpovědnost tak bude přímo navázána na konkrétní osoby, což by mělo vést k větší motivaci k odpovědnému rozhodování. Jasná hierarchie odpovědnosti zároveň posílí transparentnost v rozhodovacích procesech a usnadní vyvozování důsledků v případě pochybení. Zákon tak reaguje na dlouhodobé problémy, které v praxi vedly k nedostatečnému dohledu nad veřejnými prostředky a slabé vymahatelnosti odpovědnosti. Posílení odpovědnosti vedoucích pracovníků má za cíl nejen zvýšit efektivitu nakládání s veřejnými zdroji, ale také posílit důvěru veřejnosti ve správu veřejných financí. Zároveň je kladen důraz na to, aby odpovědnost nebyla vnímána pouze jako represivní opatření, ale i jako nástroj pro prevenci chyb a zajištění lepších výsledků hospodaření. Otázkou však zůstává, do jaké míry bude možné tento systém odpovědnosti v praxi realizovat a jaké konkrétní nástroje budou vedoucím pracovníkům k dispozici pro splnění těchto nových povinností.
Digitalizace a elektronizace kontrolních procesů:
Digitalizace a elektronizace kontrolních procesů představují klíčový aspekt nového zákona o řízení a finanční kontrole ve veřejných financích, který reaguje na současné požadavky moderní správy veřejných prostředků. Zákon zavádí standardy pro elektronické vedení kontrolních procesů, jejichž cílem je zajistit efektivitu, transparentnost a přesnost při monitorování a řízení finančních operací. Mezi hlavní novinky patří povinnost vést záznamy v elektronické podobě, propojení jednotlivých datových systémů a zavedení opatření k zabezpečení datových toků. Tyto nástroje mají umožnit nepřetržitý dohled nad finančními transakcemi a jejich analýzu v reálném čase, což představuje zásadní posun oproti dosavadní praxi.
V praxi se od digitalizace očekává zásadní zefektivnění práce kontrolních orgánů i vedoucích pracovníků veřejných institucí. Zavedení elektronických nástrojů pro vedení finančních a kontrolních dat umožní nepřetržitý monitoring hospodaření a včasné odhalování nesrovnalostí či rizikových situací. Tento přístup by měl nejen urychlit přístup k relevantním informacím, ale také snížit administrativní zátěž spojenou s tradičními kontrolními mechanismy, které jsou často zatíženy manuálním zpracováním a duplicitním vedením dokumentace. Digitalizace tak podporuje efektivnější rozhodování, které bude opřeno o přesné a aktuální data. Zákon rovněž reaguje na dlouhodobé problémy spojené s papírovou podobou vedení záznamů, která byla nejen časově náročná, ale často vedla k chybám a komplikacím při zpracování informací. Zavedením jednotných standardů pro elektronickou správu dat se očekává eliminace těchto nedostatků, což by mělo výrazně přispět k přesnosti a transparentnosti při nakládání s veřejnými prostředky.
Zavedení digitalizace a elektronizace kontrolních procesů však přináší možnost vzniku rizikových situací zejména v oblasti zabezpečení dat. Otázkou zůstává, zda jsou státní instituce dostatečně připraveny na plnohodnotnou implementaci elektronických kontrolních mechanismů, a zda budou zavedeny adekvátní technologické a personální kapacity, které by umožnily naplnění cílů zákona. Důležitým bodem k diskusi je rovněž vliv digitalizace na celkovou transparentnost finančních toků ve veřejném sektoru a otázka, zda tento posun dokáže skutečně posílit důvěru veřejnosti v hospodaření s veřejnými prostředky.
Přísnější pravidla pro kontrolu účelovosti a efektivity vynakládání veřejných prostředků:
Právní úprava obsažená v návrhu zákona o řízení a finanční kontrole ve veřejných financích zavádí přísnější pravidla pro kontrolu účelnosti a efektivity vynakládání veřejných prostředků. Na rozdíl od dosavadního systému, který se zaměřoval především na plnění základních rozpočtových ukazatelů, přináší nová legislativa širší rámec kontroly zahrnující hodnocení účinnosti a přínosu jednotlivých výdajů. Tento přístup reaguje na aktuální potřebu odpovědného hospodaření, které klade důraz nejen na kvantitativní plnění rozpočtových cílů, ale také na kvalitu, dlouhodobé dopady a návratnost investic z veřejných zdrojů.
V praxi se očekává, že vedoucí pracovníci budou povinni prokazovat, že veřejné prostředky byly vynaloženy v souladu s principem účelnosti a že přinesly konkrétní a měřitelné přínosy pro veřejný sektor. Tato povinnost bude spojena s pravidelným reportováním, v němž budou subjekty veřejné správy předkládat údaje o plnění stanovených kvalitativních a kvantitativních standardů. Zavedení tohoto přístupu má motivovat orgány veřejné správy, aby finanční prostředky směřovaly k dosažení jasně definovaných cílů s měřitelným přínosem. Jedním z hlavních problémů, které nový zákon zamýšlí řešit, je dosavadní formálnost kontroly účelnosti výdajů. Současná praxe se totiž často omezovala na ověřování toho, zda byly prostředky přiděleny a čerpány v souladu s rozpočtem, aniž by byla hodnocena jejich skutečná efektivita nebo přidaná hodnota. Nový zákon proto přináší mechanismy, které mají zajistit, aby se kontrola zaměřovala nejen na dodržení formálních požadavků, ale také na reálný dopad výdajů na veřejné služby a jejich hodnotu pro společnost.
Nicméně s přísnějšími pravidly pro kontrolu efektivity se otevírají i nové otázky. Jakým způsobem budou efektivita a přínos výdajů měřeny? Existují dostatečně jasné metriky pro vyhodnocení kvality a dopadu jednotlivých výdajů v různých oblastech veřejné správy? A jak se tyto nové požadavky projeví v každodenní praxi institucí, pokud jde o zvýšení administrativní zátěže a organizační nároky? I přes tyto výzvy hodnotím nový přístup jako krok vpřed, který může přispět k zodpovědnějšímu a efektivnějšímu nakládání s veřejnými prostředky, a tím i ke zvýšení důvěry veřejnosti v hospodaření státních a veřejných institucí.
Posílení kontrolních mechanismů:
Legislativní návrh zaměřený na posílení kontrolních mechanismů přináší významné zlepšení v oblasti interní kontroly a řízení rizik, která jsou klíčová pro efektivní nakládání s veřejnými prostředky. Zavedení standardů pro komplexní řízení rizik a interní audit má zajistit pravidelné sledování finančních rizik, prevenci chyb a včasné odhalování nesrovnalostí. Tento přístup se zaměřuje nejen na formální plnění kontrolních povinností, ale především na podporu finanční stability a transparentnosti organizací. V praxi bude odpovědnost za implementaci těchto mechanismů kladena na vedoucí pracovníky, kteří budou povinni zavést funkční systém přizpůsobený specifickým potřebám organizace. Řízení rizik bude zahrnovat nejen jejich identifikaci a hodnocení, ale také průběžné sledování a realizaci nápravných opatření. Interní audit tak získá roli nejen kontrolního, ale také preventivního nástroje, který bude sloužit k zajištění odpovědného hospodaření a eliminaci potenciálních rizik.
Z těchto opatření se očekává zlepšení kvality kontrolních procesů ve veřejných institucích. Posílená kontrolní opatření mají za cíl nejen snížit riziko zneužití nebo nehospodárného nakládání s veřejnými prostředky, ale i podpořit větší důraz na dlouhodobé plánování a správu rizik. Doposud se interní kontroly ve veřejné správě často soustředily pouze na formální plnění povinností, což umožňovalo obcházení skutečné odpovědnosti a zanedbání dlouhodobého řízení rizik. Zavedení vyšších standardů by mělo tento přístup změnit a přispět k důslednějšímu vyhodnocování rizik a zavádění opatření pro jejich minimalizaci. Určitou výzvu v této oblasti však spatřuji v tom, jak bude zajištěna dostatečná kvalifikace a připravenost kontrolorů, kteří budou za implementaci těchto standardů odpovědní.
Rozšíření působnosti na příspěvkové organizace a organizační složky státu
Zahrnutí příspěvkových organizací a organizačních složek státu do jednotného rámce kontrolních pravidel představuje zásadní krok směrem k posílení jednotnosti a soudržnosti kontrolních mechanismů v rámci veřejného sektoru. Tento legislativní posun reaguje na přetrvávající nedostatky související s rozdílnou aplikací standardů a postupů, které v minulosti vedly k nesrovnalostem při výkonu kontrol a k obtížím při zajišťování odpovědnosti napříč různými typy veřejných subjektů. Cílem této úpravy je vytvořit celistvý a srovnatelný rámec pro kontrolní procesy, jenž umožní efektivnější koordinaci mezi jednotlivými subjekty a současně zlepší transparentnost a odpovědnost v hospodaření s veřejnými prostředky. Zavedení jednotných standardů a postupů má rovněž za cíl usnadnit práci kontrolních orgánů, zvýšit kvalitu prováděných kontrol a podpořit sdílení osvědčených postupů napříč organizacemi s různorodým zaměřením a rozsahem činností. Předpokládá se, že sjednocení kontrolních pravidel odstraní dlouhodobě kritizované nesoulady mezi jednotlivými typy organizací, které se dosud řídily odlišnými standardy, a tím posílí systémovou předvídatelnost a efektivitu kontrol. Nicméně sjednocení přináší výzvy v podobě přizpůsobení pravidel specifickým potřebám různorodých organizací, zejména menších příspěvkových subjektů, které se mohou potýkat s omezenými zdroji na zavádění požadovaných opatření. Důležitým aspektem implementace bude zajistit, aby sjednocení pravidel nevedlo k nadměrnému administrativnímu zatížení menších organizací, a současně umožnit flexibilitu při aplikaci jednotných standardů, která bude zohledňovat specifika jednotlivých institucí.
Závěr:
Projednávaný zákon o řízení a finanční kontrole ve veřejných financích představuje zásadní krok k modernizaci a posílení systému správy veřejných prostředků v České republice. Oproti dosavadní právní úpravě zavádí přísnější pravidla pro odpovědnost vedoucích pracovníků, harmonizuje kontrolní mechanismy napříč veřejným sektorem a klade důraz na účelnost a efektivitu veřejných výdajů. Mezi klíčové přínosy patří také podpora digitalizace a elektronizace kontrolních procesů, která přináší možnost zlepšení přesnosti a transparentnosti při správě finančních toků.
Navzdory významným změnám a očekávaným přínosům nelze přehlížet výzvy spojené s implementací nové legislativy. Klíčovou otázkou zůstává, zda budou státní instituce a vedoucí pracovníci dostatečně připraveni na zavedení nových mechanismů, a to jak z hlediska kvalifikace, tak technických a organizačních kapacit. Stejně tak bude nutné zajistit, aby zaváděné standardy poskytovaly dostatečnou flexibilitu pro potřeby různorodých organizací a nevedly k nadměrnému administrativnímu zatížení, zejména u menších subjektů. Zákon o řízení a finanční kontrole představuje významný krok směrem k modernějšímu, efektivnějšímu a odpovědnějšímu nakládání s veřejnými prostředky, což může vést k zvýšení důvěr veřejnosti ve vztahu k veřejné správě a k nakládání s veřejnými prostředky.
JUDr. Ing. Eva Daniela Cvik, Ph.D. et. Ph.D.
Advokátka
Působí jako odborný asistent a vedoucí katedry práva na České zemědělské univerzitě, Provozně ekonomické fakulty.
Pod vinohradem 159/20
147 00 Praha 4 - Braník
tel: +420 775 274 168
email: ruzickovaadvokat@gmail.com
[1] Návrh zákon o řízení a kontrole veřejných finanční a související návrh změnového zákona
Dostupný >>> zde.
[2] Zákon 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, ve znění pozdějších předpisů
Dostupný >>> zde.
[3] Nařízení Rady EU 2011/85/EU stanoví požadavky na rozpočtové rámce členských států
Evropské unie a lze jej nalézt na EUR-Lexu >>> zde.
