Úprava pravidla „must carry“ podle evropského kodexu pro elektronické komunikace

Směrnici zveřejnil Úřední věstník EU 17. prosince 2018; nahrazuje současný předpisový rámec pro sítě a služby elektronických komunikací v EU z roku 2002, ve znění revize z roku 2009.[2] Jeho nová pravidla začnou platit na sklonku roku 2020; podle článku 124 směrnice „členské státy přijmou a zveřejní do 21. prosince 2020 právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí. Členské státy budou tyto předpisy používat od 21. prosince 2020“.

Článek 114 kodexu

Chtěl bych věnovat pozornost zdánlivě okrajovému ustanovení článku 114 evropského kodexu pro elektronické komunikace (dále jen „kodex“), který podle nadpisu v české verzi upravuje „povinnosti ve veřejném zájmu“. V anglické verzi jde směrnice přímo k věci (‘Must carry’ obligations) a rovněž francouzská verze nenechává nikoho na pochybách (Obligations de diffuser («must carry»), co je obsahem úpravy. Jde vskutku o velmi staré pravidlo „must carry“, které – zejména v našem vnitrostátním pojetí – se vyvíjelo a postupně dospělo až k bizarní podobě (konkrétně v souvislosti se zákonem č. 304/2007 Sb).[3]

Toto nové ustanovení zní (v českém překladu):

Reklama

Rozvod s mezinárodním prvkem (online - živé vysílání) - 17.6.2025

17.6.2025 09:003 975 Kč s DPH
3 285 Kč bez DPH

Koupit

Článek 114 Povinnosti ve veřejném zájmu

• 1. Členské státy mohou uložit přiměřené povinnosti ve veřejném zájmu ohledně přenosu určeného rozhlasového a televizního vysílání a souvisejících doplňkových služeb, zejména služeb v oblasti dostupnosti, aby byl umožněn vhodný přístup koncovým uživatelům se zdravotním postižením, a v oblasti dat na podporu služeb televize s internetem a elektronických programových průvodců; tyto povinnosti mohou uložit podnikům ve své příslušnosti, které zajišťují sítě elektronických komunikací a poskytují služby elektronických komunikací používané pro veřejné šíření rozhlasového či televizního vysílání, pokud tyto sítě a služby využívá významný počet koncových uživatelů jako hlavní prostředek pro příjem rozhlasového a televizního vysílání. Uvedené povinnosti se ukládají pouze tehdy, jsou-li nezbytně nutné k dosažení cílů obecného zájmu jasně vymezených každým členským státem, a musí být přiměřené a transparentní.

Článek 114 ještě obsahuje další dva odstavce, jeho podstata však spočívá v tomto odstavci prvním. Podle něho tedy „členské státy mohou (tedy nemusí) uložit přiměřené povinnosti ve veřejném zájmu ohledně přenosu určeného rozhlasového a televizního vysílání a souvisejících doplňkových služeb, zejména služeb v oblasti dostupnosti, aby byl umožněn vhodný přístup koncovým uživatelům se zdravotním postižením“. Předmětné ustanovení patří mezi výjimky z věcné úpravy zákona o elektronických komunikacích,[4] protože se spíše než službami souvisejícími s přenosem signálu zabývá službami obsahu. Ukládá uvedeným podnikatelům povinnost zahrnout do programové skladby určené rozhlasové či televizní programy a služby s nimi související. Řečenou povinnost „must carry“ v obecné rovině upravuje právo Evropské unie. V minulosti to bylo směrnicí č. 89/552/EHS o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících provozování televizního vysílání, tu nahradila směrnice č. 2010/13/EU o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících poskytování audiovizuálních mediálních služeb (směrnice o audiovizuálních mediálních službách) a konečně směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1808 ze dne 14. listopadu 2018, kterou se mění směrnice 2010/13/EU o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících poskytování audiovizuálních mediálních služeb (směrnice o audiovizuálních mediálních službách) s ohledem na měnící se situaci na trhu.[5]  Vnitrostátní regulační orgány mohou podle nové směrnice ukládat podnikům v nezbytné míře povinnosti poskytnout přístup k zařízením, a to zejména k rozhraním pro aplikační programy (API) a elektronickým programovým průvodcům (EPG), s cílem zajistit pro koncové uživatele přístupnost nejen ke službám digitálního rozhlasového a televizního vysílání, ale i k souvisejícím přiřazeným službám. Tyto přiřazené služby by mohly zahrnovat služby týkající se programu, jež jsou koncipovány se specifickým cílem zlepšit přístupnost pro koncové uživatele se zdravotním postižením, a televizní služby s internetem týkající se programu. Pravidla hospodářské soutěže sama o sobě vždy nestačí k tomu, aby zajistila kulturní rozmanitost a mediální pluralitu v oblasti digitálního televizního vysílání. Vývoj technologií a trhu si vynucuje pravidelné přezkoumávání povinností poskytovat podmíněný přístup za spravedlivých, přiměřených a nediskriminačních podmínek členským státem na vnitrostátním trhu, zejména s cílem určit, zda je odůvodněné rozšířit povinnosti na elektronické programové průvodce (EPG) nebo rozhraní pro aplikační programy (API), v rozsahu, který je nezbytný pro zabezpečení přístupnosti koncovým uživatelům k určitým službám digitálního vysílání.

Směrnice o audiovizuálních mediálních službách

Problematiku pravidla „must carry“ proto nelze posuzovat bez přihlédnutí k současně probíhající transpozici citované směrnice o audiovizuálních mediálních službách,[6] kterou podle článku 2 členské státy uvedou v platnost přijetím právních a správních předpisů nezbytných pro dosažení souladu s ní do 19. září 2020. Ministerstvo kultury za tímto účelem připravilo návrh transpozičního zákona.[7]

Členské státy by měly mít možnost stanovit služby digitálního vysílání, ke kterým má být zajištěn koncovému uživateli přístup tím, že přijmou veškerá právní nebo správní opatření, která považují za nezbytná. Trh audiovizuálních mediálních služeb prochází, podobně, srovnatelně a neméně energicky jako odvětví elektronických komunikací, výraznými a rychlými změnami v důsledku pokračujícího sbližování televizních a internetových služeb. Technický vývoj umožňuje nové typy služeb a uživatelských zkušeností. Sledovací návyky se významně mění, zejména u mladších generací. Přestože hlavní televizní obrazovka zůstává i nadále důležitým zařízením umožňujícím sdílení audiovizuálních zážitků, řada diváků se při sledování audiovizuálního obsahu přesunula k jiným, přenosovým zařízením. Tradiční televizní obsah se na průměrné denní době sledování dosud podílí významnou měrou. Vzrostl však význam nových typů obsahu, jako jsou videoklipy nebo obsah vytvářený uživateli, a v současné době již existují dobře zavedení noví účastníci trhu včetně poskytovatelů služeb videa na vyžádání a platforem pro sdílení videonahrávek. Toto sbližování médií vyžaduje aktualizovaný právní rámec, který zohlední vývoj na trhu a zajistí rovnováhu mezi přístupem k on-line službám poskytujícím obsah, ochranou spotřebitele a konkurenceschopností.

Dne 6. května 2015 přijala Komise sdělení nazvané „Strategie pro jednotný digitální trh v Evropě“. V něm Komise zdůraznila, že při zvažování politických řešení uváží jak regulační, tak neregulační prostředky v souladu s komunitou pro sdílení praktických postupů a se zásadami pro lepší samoregulaci a koregulaci. Řada kodexů chování zavedených v oblastech koordinovaných směrnicí 2010/13/EU se ukázala být dobře koncipována právě v souladu se zásadami pro lepší samoregulaci a koregulaci. Za důležitý faktor úspěšnosti při podpoře dodržování kodexu je považována existence zákonné pojistky. Stejně důležité je to, aby tyto kodexy chování stanovily konkrétní cíle umožňující pravidelnou, transparentní a nezávislou kontrolu vyhodnocování cílů, na které jsou zaměřeny. Tyto kodexy chování by měly rovněž stanovit účinné prosazování. Zkušenosti ukazují, že nástroje samoregulace a koregulace, prováděné podle různých právních tradic členských států, mohou hrát důležitou úlohu při poskytování vysoké úrovně ochrany spotřebitele. Opatření zaměřená na dosahování cílů obecného veřejného zájmu v rozvíjejícím se odvětví audiovizuálních mediálních služeb jsou účinnější, jsou-li přijímána s aktivní podporou samotných poskytovatelů služeb.

Samoregulace je typem dobrovolné iniciativy umožňující hospodářským subjektům, sociálním partnerům a nevládním organizacím a sdružením přijímat společné pokyny pro sebe samotné. Odpovídají za vypracování monitorování a vymáhání dodržování těchto pokynů. Členské státy by měly v souladu se svými právními tradicemi uznat úlohu, kterou může hrát účinná samoregulace jako doplněk právních předpisů a zavedených zákonotvorných, soudních a správních mechanismů, a její přínos k dosažení cílů směrnice 2010/13/EU. Ačkoli však samoregulace může být doplňkovou metodou provádění některých ustanovení směrnice 2010/13/EU, neměla by nahrazovat povinnosti vnitrostátního zákonodárce. Koregulace ve své minimální podobě poskytuje v souladu s právními tradicemi členských států právní vazbu mezi samoregulací a vnitrostátním zákonodárcem. V koregulaci sdílejí regulativní úlohu zúčastněné strany a vláda nebo vnitrostátní regulační orgány nebo subjekty. Úloha příslušných veřejných orgánů zahrnuje uznání režimu koregulace, audit jeho procesů a financování tohoto režimu. Koregulace by měla ponechávat možnost, aby stát zasáhl v případě, že cíle nejsou plněny. Aniž jsou dotčeny formální povinnosti členského státu, pokud jde o provedení směrnice ve vnitrostátním právu, podporuje směrnice 2010/13/EU používání samoregulace a koregulace. To by ale nemělo členské státy zavazovat k zavedení režimů samoregulace nebo koregulace, případně obojího, a ani by se tím neměly rušit nebo ohrožovat stávající iniciativy týkající se koregulace, které již v členských státech existují a účinně fungují.

Zpátky ke kodexu

Článek 114 kodexu obsahuje ještě dva další odstavce. Druhý se týká přezkumu:

• „2. Do 21. prosince 2019 a poté každých pět let členské státy přezkoumají povinnosti uvedené v odstavci 1, ledaže takový přezkum provedly během předchozích čtyř let.“

Přezkumu do 21. prosince 2019 bylo snadno porozumět a šlo o správnou povinnost. Ale ustanovení „poté každých pět let“ už je vzhledem k prudkému vývoji technologie a tržních a obchodních změn irelevantní a naprosto neadekvátní. Lze je tak přiřadit k obvyklé „právotvorné rutině“ v podání Evropské komise a členské státy mají dvě možnosti – vyrovnat se s touto povinnosti po svém, nebo ji odložit, protože v roce 2024 již nebude relevantní a patrně i platné.

Třetí článek se týká pravomoci členských států stanovit odpovídající případné úhrady, přičemž musí být současně zajištěno, aby neexistovala žádná diskriminace ve vztahu k poskytovatelům sítí a služeb elektronických komunikací. Toto ustanovení je naopak značně relevantní. Jde o citlivé stanovení týkající se případné úhrady a zde se v minulosti soustavně řešilo, jak bude toto pravidlo znít a hlavně, jak se bude vykládat. Formulace „oboustranně bezúplatně“ nebyla nikdy příliš praktická. Proto ji musí regulátor jasně a zřetelně definovat. MPO sice v návrhu zákona ustanovení článku 114 odst. 3 kodexu označilo za „nerelevantní z hlediska transpozice“, leč až teprve čas ukáže jeho správnost.    

Závěr

Návrh transpozičního právního předpisu, který připravilo Ministerstvo průmyslu a obchodu, problematiku článku 114 kodexu upravuje v § 72 zákona o elektronických komunikacích a v § 5 a § 54a zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání.[8] Právní opora koncepce povinností ve veřejném zájmu podle článku 114 kodexu vyplývá z principu kompetenčních ustanovení zákona 231/2001 Sb.,[9]  když z konstrukce jeho § 5 vyplynula původní působnost Rady pro rozhlasové a televizní vysílání (RRTV) pro stanovení obligatorních programů a souvisejících služeb k šíření ve veřejném zájmu (z hlediska pravidla „must carry“). V souvislosti s rozvojem právní úpravy dle zákona o elektronických komunikacích (ZEK) byla v tom směru dána součinnost RRTV s ČTÚ ve formě závazných stanovisek regulátora obsahu ohledně povinnosti „must carry“ (od roku 2012 v intencích § 72 zákona o elektronických komunikacích). Sdílená působnost RRTV a ČTÚ v oblasti rozhodování o ukládání povinnosti šířit určený program (dále též „povinnost must carry“) vychází podle dosavadní právní úpravy zejména v následujících ustanoveních právních předpisů: 

• § 5 písm. n) zákona 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů: „Rada stanoví programy a služby přímo související s těmito programy, které mají být povinně šířeny ve veřejném zájmu prostřednictvím sítí elektronických komunikací pro rozhlasové a televizní vysílání, přezkoumává trvání potřeby jejich povinného šíření a předkládá Českému telekomunikačnímu úřadu závazná stanoviska pro účely uložení nebo zrušení jejich povinného šíření podle zvláštního právního předpisu.“
• § 54a zákona 231/2001 Sb.: „Rada při zjišťování, zda je dán veřejný zájem či zda veřejný zájem trvá, bere v úvahu zejména zastoupení pořadů ve veřejném zájmu a pořadů vlastní tvorby, multimodální zpřístupnění vysílaných pořadů osobám se zrakovým a sluchovým postižením (zvukový popis obrazu, český znakový jazyk, titulkování s indikací neverbální zvukové složky děje, snadno srozumitelná orientace v nabídce pořadů) a vhodnost programu provozovatele pro vysílání neodkladných oznámení podle § 32 odst. 1 písm. k) zákona 231/2001 Sb.“
• § 72 zákona 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů: „(1) Úřad podnikateli, prostřednictvím jehož veřejné komunikační sítě je poskytovaná služba šíření rozhlasového a televizního vysílání, kterou využívají koncoví uživatelé jako hlavní prostředek příjmu rozhlasového a televizního vysílání, uloží rozhodnutím povinnost šířit určený rozhlasový nebo televizní program a s tímto programem související služby. (2) Úřad povinnost uvedenou v odstavci 1 uloží jen na základě zvláštního právního předpisu.“

Další právní rámec v tom směru daly novely "vysílacího zákona" v procesu digitalizace televizního vysílání, zejména zákon 235/2006 Sb., a obzvláště zákon 304/2007 Sb.,[10] přičemž už původní právní konstrukce (v době tehdejších technických a technologických možnostech šíření) nevylučovala následnou aplikaci „must carry“ v oblasti nových přenosových prostředků resp. systémů v případě provozovatelů vysílání s licencí (vč. provozovatelů převzatého vysílání), což jednoznačně spadá do kompetencí regulátora obsahu (tj. RRTV)

Z hlediska účelnosti právní úpravy povinností ve veřejném zájmu ohledně přenosu určeného rozhlasového a televizního vysílání a souvisejících doplňkových služeb by bylo vhodné svěřit pravomoc ukládání těchto povinností pouze Radě pro rozhlasové a televizní vysílání s odpovídající, tj. podrobnější úpravou zákona 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších právních předpisů, tj. v rámci transpozice kodexu též aktuálně posoudit účelnost dosavadního společného postupu RRTV a ČTÚ při výkonu sdílené působnosti.[11]

Především ale bude nezbytně nutné dbát na přesnou, zároveň ale účelnou a na dlouholetých osvědčených zkušenostech založenou transpozici všech ustanovení kodexu, tj. směrnice (EU) 2018/1972, včetně i těch zdánlivě „podružných“ nebo těch, které se dotýkají kompetencí více orgánů státní správy,[12] jak se toto pojednání o ustanovení článku 114 kodexu pokusilo popsat.

JUDr. Zdeněk Vaníček
Autor se zabývá problematikou práva v oborech elektronických komunikací a tvorby a ochrany obsahu.