Základní aspekty veřejné správy na úseku zaměstnanosti část – 1. (základní pojmy a právní úprava)

1. Základní pojmy a právní úprava na předmětném úseku

Veřejná správa je bezpochyby ústředním pojmem správního práva.[1] Veřejná správa je ve svém tradičním pojetí pojmem sloužícím k označování specificky pojaté správy veřejných záležitostí ve společnosti zorganizované ve stát, a to jako projevu realizace výkonné moci ve státě na straně jedné,  a jako specifického projevu postavení tzv.samosprávné moci, na straně druhé.[2]

Jedním z  důležitých odvětví veřejné správy je správa na úseku zaměstnanosti. P.Blažek charakterizuje tuto správu jako typický projev tzv. pečovatelské funkce moderního sociálního státu.[3]

1.1. Základní pojmy  z oblasti zaměstnanosti

Právo na zaměstnání bývá někdy nesprávně zaměňováno za právo na práci. Z právního hlediska se ovšem jedná o odlišné pojmy, právo na zaměstnání je pojmem užším [4] Právem na zaměstnání se v souladu se z.1/1991 Sb., o zaměstnanosti   rozumí právo občanů, kteří chtějí a mohou pracovat a o práci se skutečně ucházejí:

 a) na zprostředkování pracovního uplatnění ve vhodném zaměstnání,

 b) na rekvalifikaci nezbytnou k pracovnímu uplatnění,

 c) na hmotné zabezpečení před nástupem  do zaměstnání a v případě     ztráty zaměstnání.

Právo na zaměstnání nelze  občanovi odepřít z důvodu rasy, barvy   pleti,   pohlaví,   sexuální   orientace,   jazyka,   víry a náboženství,  politického  nebo  jiného  smýšlení, členství nebo činnosti   v  politických   stranách  nebo   politických  hnutích, odborových organizacích a jiných sdruženích, národnosti, etnického nebo  sociálního původu,  majetku, rodu,  zdravotního stavu, věku, manželského  a  rodinného  stavu  nebo  povinností  k  rodině.  Je zakázáno též takové jednání, které diskriminuje nikoliv přímo, ale až  ve svých  důsledcích, jakož  i jednání  spočívající v navádění k diskriminaci – tzv. nepřímá diskriminace. Nicméně ani diskriminaci nemožno pokládat za všeobjímající „absolutní pojem“.  Za  diskriminaci  se  nepovažují  případy, kdy to stanoví expressis verbis   zákon o zaměstnanosti nebo zvláštní  právní předpis nebo  je pro to věcný důvod  spočívající v povaze  zaměstnání, které by  měl občan vykonávat, a který je pro výkon tohoto zaměstnání nezbytný. Právo občana  na zaměstnání se  zabezpečuje především jeho pracovním  uplatněním v  zaměstnání umožňujícím  mu výkon  práce v pracovním vztahu.  Právnická nebo fyzická osoba  je povinna plnění běžných  úkolů vyplývajících  z předmětu  její činnosti zajišťovat svými  zaměstnanci, které  k  tomu  účelu zaměstnává  v pracovních vztazích podle zákoníku práce.

Vhodné zaměstnání – jak jsme již uvedli výše, občan   má  právo   na  zabezpečení   vhodného  zaměstnání. Pod pojmem vhodného zaměstnání se ex lege rozumí takové zaměstnání, které   odpovídá  jeho zdravotnímu stavu, s přihlédnutím k jeho věku, kvalifikaci  a  schopnostem,  délce  předchozí  doby  zaměstnání a možnosti ubytování.[5] Dodejme že, občan   má  právo   svobodně  si   zvolit  své  zaměstnání a vykonávat  je  na  celém  území  České  republiky,  nebo si může zabezpečit zaměstnání v zahraničí.

Státní politika zaměstnanosti - Státní politika zaměstnanosti směřuje k dosažení rovnováhy mezi  nabídkou  a  poptávkou  po  pracovních silách, produktivnímu využití  zdrojů pracovních  sil a  k zabezpečení  práva občanů  na zaměstnání.  Státní politika zaměstnanosti zabezpečují  Ministerstvo  práce  a  sociálních  věcí a příslušné úřady práce.  Zabezpečování  státní   politiky  zaměstnanosti  v sobě zahrnuje např.: 

a) soustavné  sledování  a  vyhodnocování  situace  na trhu práce,    zpracování  prognóz  a  koncepcí  zaměstnanosti  a programů pro    další pracovní uplatnění občanů,

b) uplatňování aktivní politiky zaměstnanosti,

c) koordinaci   opatření   v   oblasti   rozvoje  lidských  zdrojů    a zaměstnanosti s evropskou strategií zaměstnanosti,

d) tvorbu  a zapojení  do mezinárodních  a dvoustranných  programů    souvisejících s rozvojem lidských zdrojů, zaměstnaností a trhem    práce.[6]

Aktivní politika zaměstnanosti - Aktivní politikou zaměstnanosti se rozumí souhrn opatření směřujících k zajištění rovnováhy  na trhu práce. Aktivní politika zaměstnanosti  je zabezpečována  z prostředků  účelově určených na politiku  zaměstnanosti. V rámci této aktivní politiky můžeme rozlišit programy a opatření regionálního  a  celostátního   charakteru,  a dále pak   mezinárodní programy zaměstnanosti.

Pasivní politika zaměstnanosti - Pasivní politikou zaměstnanosti se oproti tomu rozumí zprostředkování zaměstnání uchazečům o práci a také hmotné zabezpečení uchazečů o práci.

Zprostředkování zaměstnání – Pod tímto pojmem pro naše účely rozumíme  činnost zaměřenou na vyhledávání  vhodného zaměstnání  pro občana, který se o práci  uchází, a na vyhledávání zaměstnanců pro zaměstnavatele,   který   hledá   nové   pracovní  síly.  Součástí zprostředkování zaměstnání je, dle § 4 odst.1 z.1/1991 Sb.,  též činnost informační a poradenská. Zaměstnání primárně  zprostředkovávají příslušné  úřady práce,  jiné právnické nebo fyzické osoby mohou zprostředkovávat zaměstnání jen za podmínek stanovených zákonem o zaměstnanosti.

Zásada bezplatnosti zprostředkování zaměstnání – ex lege  úřady  práce  zprostředkovávají  zaměstnání  bezplatně, a to   na celém území  České republiky. Prvek mezinárodní součinnosti je obsažen v § 4 odst.3 kde se zakotvuje,  že  v případech  stanovených mezinárodní smlouvou, jíž je Česká republika  vázána a která byla vyhlášena ve Sbírce   zákonů  nebo   ve  Sbírce   mezinárodních  smluv,   mohou úřady  práce zprostředkovávat zaměstnání  z území České  republiky do zahraničí a ze zahraničí na území České republiky. Zásada bezplatnosti platí pro úřady  práce absolutně, oproti tomu pro jiné aprobované  právnické nebo fyzické osoby -  tedy  mající  k takové činnosti povolení dle § 11  písm.  k)  zákona  č.  9/1991  Sb.,  o zaměstnanosti a působnosti orgánů České republiky na  úseku zaměstnanosti -  zprostředkování zaměstnání [7] za úhradu  lze vykonávat i za  účelem  dosažení  zisku.  Zde je ovšem potřeba zdůraznit, že při  zprostředkování zaměstnání za úhradu nemůže být úhrada požadována od občana hledajícího zaměstnání. V souvislosti se  zprostředkováním zaměstnání se zakazují jakékoli srážky  ze mzdy nebo jiné  odměny poskytované zaměstnanci za  vykonanou  práci,  ve  prospěch  jiné  osoby, která zaměstnání zprostředkovala; to  platí obdobně o provádění  srážek ve prospěch zaměstnavatele v souvislosti s  přijetím zaměstnance do zaměstnání nebo příslibem zachování jeho zaměstnání. Takže i u soukromých zprostředkovatelů  je parciálně uplatněna zásada bezplatnosti zprostředkování zaměstnání.

Rekvalifikace - rekvalifikací se rozumí  taková změna  dosavadní  kvalifikace  uchazeče  o  zaměstnání,  kterou je potřebné   zajistit   získáním   nových   znalostí   a  dovedností. Této změny lze docílit buď  teoretickou  nebo praktickou  přípravou, umožňující  jeho pracovní uplatnění  ve vhodném  zaměstnání (bylo definováno výše). Rekvalifikace pomáhá řešit nesoulad mezi kvalifikační strukturou uchazečů o zaměstnání a požadavky zaměstnavatelů na obsazení volných míst.[8]

 Při  určování obsahu  a rozsahu této  přípravy  se   vychází  z  dosavadní  kvalifikace  uchazeče o zaměstnání  tak, aby  byla  co  nejúčelněji využita  při získávání nových  znalostí  a  dovedností   nezbytných  pro  výkon  práce  v zaměstnání, pro které je rekvalifikován. Na základě toho se rovněž určuje způsob  a doba zabezpečení rekvalifikace.  Obdobně je možno postupovat  v případech,  kdy  uchazeč  o zaměstnání  dosud žádnou kvalifikaci nezískal.

Rekvalifikace  se   provádí  na  základě   písemné  dohody uzavřené  mezi uchazečem  o zaměstnání  a úřadem  práce, který  mu nabídl zabezpečení rekvalifikace. V  dohodě se uvede zejména (demonstrativní enumerace) obsah rekvalifikace,  způsob  a  doba   jejího  zabezpečení  a  podmínky hmotného zabezpečení po dobu rekvalifikace. Dalším typem rekvalifikace je  rekvalifikace  prováděná  zaměstnavateli  v  zájmu dalšího pracovního uplatnění jejich zaměstnanců. Tato   se realizuje  na základě písemné dohody uzavřené mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem. Dle ustanov. § 11 odst. 2 z.1/1991 Sb.,  se  rekvalifikace     uskutečňuje  v  pracovní   době  a  je překážkou  v práci  na straně  zaměstnance; za  tuto dobu přísluší zaměstnanci  náhrada   mzdy  ve  výši   průměrného  výdělku.  Mimo pracovní  dobu  se  rekvalifikace  uskutečňuje  jen  pokud  je  to nezbytné vzhledem ke způsobu jejího zabezpečení.

Hmotné zabezpečení uchazečů o zaměstnání – Lidově se tento institut nazývá „podpora v nezaměstnanosti“.  Uchazeči o zaměstnání, kterému  není do sedmi kalendářních dnů  ode dne  podání žádosti  zprostředkováno vhodné zaměstnání  nebo zabezpečena možnost  rekvalifikace na nové pro něj vhodné zaměstnání, se ze zákona poskytne hmotné zabezpečení. Skutečnosti rozhodné pro  poskytování hmotného zabezpečení je uchazeč o zaměstnání povinen osvědčit úřadu práce zejména údaji uvedenými v  potvrzení o zaměstnání  a změny těchto skutečností ohlašovat nejpozději do sedmi kalendářních dnů (tzv. oznamovací povinnost). 

Zákon o zaměstnanosti přesně vymezuje, kdy uchazeči vzniká nebo naopak nevzniká právo na hmotné zabezpečení.

Hmotné  zabezpečení  se  poskytuje  uchazeči o zaměstnání, který splňuje podmínku celkové doby předchozího zaměstnání v délce alespoň 12  měsíců v posledních třech  letech před podáním žádosti o zprostředkování zaměstnání.  Jako  doba zaměstnání se  pro tyto účely započítává doba:

a) studia (přípravy pro povolání)

b) přípravy  občana se  změněnou pracovní  schopností pro pracovní

   uplatnění,

c) výkonu  vojenské  základní  (náhradní)  služby  v  Armádě České

   republiky,

d) výkonu civilní služby,

e) osobní péče o  dítě ve věku do tří  let nebo o dítě ve  věku do

   18 let,  je-li dlouhodobě těžce  zdravotně postižené vyžadující

   mimořádnou péči,

 f) osobní péče o blízkou převážně  nebo úplně bezmocnou osobu nebo

   blízkou částečně bezmocnou osobu starší 80 let,

g) pobírání plného invalidního důchodu,

h) výkonu dlouhodobé dobrovolnické  služby v rozsahu překračujícím v průměru  alespoň  20  hodin  v  kalendářním  týdnu na základě smlouvy  dobrovolníka  s   vysílající  organizací,  které  byla udělena akreditace Ministerstvem vnitra.

Neposkytnutí hmotného zabezpečení. Hmotné   zabezpečení  se  naopak  neposkytuje,  jestliže  uchazeč o zaměstnání :

a) splňuje  podmínky  pro  nárok  na  starobní  důchod, s výjimkou    podmínek  pro nárok  na starobní  důchod, na  nějž vzniká nárok    před dosažením  potřebného věku,  v období  do dosažení tohoto    věku,  nebo  pro  nárok  na  plný  invalidní důchod, s výjimkou    plného  invalidního  důchodu  občana,  který  je plně invalidní    proto,  že   je  schopen  pro   zdravotní  postižení  soustavné výdělečné činnosti jen za zcela mimořádných podmínek

 b) je hmotně zabezpečen peněžitými dávkami nemocenského pojištění     (zabezpečení) nahrazujícími ušlou mzdu (výdělek),

 c) nastoupil   vojenskou  základní   (náhradní)  službu,  civilní službu, vazbu nebo výkon trestu odnětí svobody,

 d) bez vážných  osobních nebo rodinných  důvodů odmítne nastoupit     do vhodného  zaměstnání nebo na rekvalifikaci  pro nové vhodné     zaměstnání anebo neplní po delší dobu podstatné povinnosti při     rekvalifikaci,

 e) úmyslně  maří součinnost  s úřadem  práce při  zprostředkování     zaměstnání,

 f) v  posledních šesti  měsících opětovně  ukončil zaměstnání sám     bez  vážných důvodů,  nebo s  ním v  této době bylo zaměstnání  ukončeno   pro   neuspokojivé   pracovní   výsledky  nebo  pro porušování povinností vyplývajících ze zaměstnání.

Hmotné  zabezpečení  se  dále - dle 14 odst.2  - neposkytuje  po dobu pobytu uchazeče o zaměstnání v cizině přesahující 30 kalendářních dnů. V praxi úřadů práce  je § 14 odst. 2 interpretován tak, že  pokud je uchazeč např. 40 dnů v Polsku, tak mu prvních 30 dnů hmotné zabezpečení náleží a po zbylých 10 dnů nikoliv. Postup,  že by bylo uchazeči odebráno hmotné zabezpečení po dobu celých 40 dnů se tedy neuplatňuje. Gramatický výklad předmětného ustanovení rovněž svědčí pro postup realizovaný českými úřady práce.

Podpůrčí doba – podpůrčí dobou se rozumí doba po kterou  se  poskytuje  uchazeči  o zaměstnání hmotné zabezpečení. V současné době je maximální doba pro poskytování hmotného zabezpečení stanovena na 6 měsíců. De lege ferenda se uvažuje o tom, že by uchazečům starším 50 let byla tato doba prodloužena na 12 měsíců. Již nyní ovšem existuje výjimka, a to pokud se jedná o uchazeče  o  zaměstnání,  kterému  úřad  práce zabezpečuje rekvalifikaci  ,  takovému uchazeči se  hmotné  zabezpečení  poskytuje  až do ukončení  rekvalifikace. Smyslem takovéto opatření je bezesporu podpora aktivního přístupu k hledání zaměstnání.

Zákon o zaměstnanosti dále přesně vymezuje,  co se započítává (např. výkon trestu odnětí svobody)  a naopak nezapočítává (např. krátkodobé zaměstnání nebo čerpání dávek nemocenského pojištění) do zmíněné podpůrčí doby. Nicméně ani po uplynutí podpůrčí doby nezůstává fyzická osoba v moderním sociálním státě bez alespoň minimálního zabezpečení, jelikož po uplynutí podpůrčí doby  je uchazeč o zaměstnání hmotně zabezpečen  podle předpisů  o sociálním  zabezpečení.

1.2. Právní úprava

Právní úprava na tomto úseku je obsažena především v následujících předpisech:

-Usnesení předsednictva ČNR 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku ČR. A to především článek 26 odst.3 LZPS

-Zákon 1/1991 Sb., o zaměstnanosti,  ve znění pozdějších předpisů

-Zákon 9/1991 Sb., o zaměstnanosti a působnosti orgánů České republiky na úseku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů

-Zákon 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných                  ústředních orgánů státní správy České republiky,  ve znění pozdějších předpisů. Kde se v ustanovení § 9 vymezují kompetence MPSV.

Právní úprava na tomto úseku je charakteristická svou početnou sumou podzákonných právních předpisů, zejména nařízení vlády a vyhlášek Ministerstva práce a sociálních věcí ČR. Pro tyto podzákonné předpisy byly  - především  v devadesátých let minulého století – a jsou typické časté změny a doplnění. Demonstrativně zde zmiňme např. vyhlášku 35/1997 Sb., Ministerstva práce a sociálních věcí, kterou se stanoví podrobnosti zřizování společensky účelných pracovních míst a vytváření veřejně  prospěšných prací nebo nařízení vlády 103/2002 Sb., o hmotné podpoře na vytváření nových pracovních míst a rekvalifikaci zaměstnanců v rámci investičních pobídek. Pro vyšší informační komplexnost zmiňme stěžejní vládní dokument pro tuto oblast -   Národní  plán zaměstnanosti,  přijatý usnesením Vlády ČR ze dne 5.5.1999 č.418 o Národním plánu zaměstnanosti.[9]

V současné době je vládními experty připravován nový zákon o zaměstnanosti, dle neoficiálních zpráv by měl vstoupit v účinnost k 1.9.2004, ale vzhledem ke složité politické situaci patrně vstoupí v účinnost až k 1.1.2005, pokud bude vůbec přijat. Taktéž samozřejmě dnes není a ani nemůže být známo v jaké podobě bude nakonec  přijat. Aktuální informace možno průbežně získávat na www.mpsv.cz.

Mgr.Petr Kolman, právník