Důvody kasační stížnosti podle § 103 s. ř. s. – část I.

1. Úvod

Zákony 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále s. ř. s.), a 151/2002 Sb. byla provedena reforma správního soudnictví, která jednak v našem právním řádu oživila již zaniklé instituty a instituce, například Nejvyšší správní soud, a jednak přinesla instituty zcela nové, například kasační stížnost.

Správní soudnictví tak od počátku roku 2003 vykonávají krajské soudy a Nejvyšší správní soud. Krajské soudy rozhodují zásadně v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, o ochraně proti nečinnosti správního orgánu, o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu a o věcech volebních a některých věcech politických stran a hnutí. Jedním z opravných prostředků, které soudní řád správní připouští, je kasační stížnost, o které rozhoduje Nejvyšší správní soud. Tato je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví. Kasační stížností se účastník řízení, popřípadě osoba zúčastněná na řízení (§ 34)¹⁾, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo, může domáhat zrušení tohoto rozhodnutí – jeho kasace (§ 102). Kasační stížnost však může být podána jen ze zákonem vymezených důvodů. Právě vymezení těchto důvodů je předmětem zájmu tohoto článku.

2. Přípustnost, náležitosti a důvody kasační stížnosti

U kasační stížnosti, jako u každého opravného prostředku, je nutné odlišovat její přípustnost a náležitosti. Obecně je přípustnost kasační stížnosti upravena v § 102 věta 2, podle kterého je kasační stížnost přípustná proti každému rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví, není-li dále stanoveno jinak. Jinak je stanoveno v § 104. Podle tohoto ustanovení je nepřípustnost kasační stížnosti stanovena podle druhu věci (odst. 1), podle části rozhodnutí, proti které směřuje (odst. 2, 2. varianta), podle povahy rozhodnutí, proti kterému směřuje (odst. 2, 1. varianta, odst. 3 písm. b) a c), rozhodl-li již Nejvyšší správní soud o dané otázce (odst. 3 písm. a), a také nesplňuje-li určité obsahové náležitosti (odst. 4). Je třeba zvláště poukázat na to, že jednou z těchto obsahových náležitostí je i uvedení alespoň jednoho důvodu podle § 103. V tomto bodě tak dochází k jistému propojení obsahových náležitostí kasační stížnosti a její přípustnosti. Je-li kasační stížnost z těchto zvláštních nebo z nějakého obecného důvodu ve smyslu § 46²⁾ nepřípustná, Nejvyšší správní soud ji podle tohoto ustanovení odmítne.

Kasační stížnost musí splňovat i určité obsahové náležitosti. Obsahové náležitosti kasační stížnosti jsou upraveny obecně v § 37³⁾. Speciální náležitosti kasační stížnosti jsou upraveny v § 106, který je nadepsán „Náležitosti, místo a lhůta podání“. Podle tohoto ustanovení je obsahovou náležitostí kasační stížnosti i uvedení důvodů, z jakých stěžovatel rozhodnutí krajského soudu napadá. Možné důvody kasační stížnosti jsou pak upraveny v § 103. Jelikož se jedná o obsahovou náležitost, je nutné při jejím nedostatku aplikovat § 106 odst. 3.

Podle § 103 může být tedy kasační stížnost podána jen z důvodů, které jsou zde uvedeny. Přitom samozřejmě není nutné, aby existence těchto důvodů byla prokázána, nýbrž musí být v kasační stížnosti pouze tvrzeny („… pouze z důvodu tvrzené…“). Prokázání těchto důvodů je až výsledkem celého řízení o kasační stížnosti (srv. § 110 odst. 1).

Od důvodů kasační stížnosti je nutné odlišovat tzv. stížní⁴⁾ (stížnostní) body. Jedná se o obdobu tzv. žalobních bodů ve smyslu § 71 odst. 1 písm. d), podle kterého z žalobních bodů musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů žalobce považuje napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. V případě stížních bodů tedy půjde o to, z jakých skutkových a právních důvodů považuje stěžovatel za naplněné důvody kasační stížnosti ve smyslu § 103. Jedná se tedy o konkretizaci (konkrétní naplnění) důvodů kasační stížnosti. Např. důvod kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. a), tj. nezákonnost, bude stěžovatelem spatřován v nesprávném právním posouzení otázky, zda reklamní zařízení umístěné na betonových kvádrech volně položených na zemi podléhá povolení podle § 71 odst. 1 písm. c) stavebního zákona. Je však třeba poukázat na skutečnost, že v soudním řádu správním není výslovné ustanovení, podle kterého by kasační stížnost musela obsahovat tyto stížní body (na rozdíl od řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Přesto i v tomto případě bude pravděpodobně Nejvyšší správní soud určitou konkretizaci uplatněných důvodů kasační stížnosti vyžadovat⁵⁾.

Vymezení důvodů kasační stížnosti je pak významné pro:

a) přípustnost kasační stížnosti, opírá-li se jen o jiné důvody, než tyto (§ 104 odst. 4),

b) důvody přezkumu napadeného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud je podle § 109 odst. 3 vázán důvody kasační stížnosti, tzn. nemůže zrušit rozhodnutí krajského soudu z jiného než uplatněného důvodu v kasační stížnosti. Tato vázanost je však v určitých případech prolomena (§ 109 odst. 3 část věty za středníkem). Potom musí Nejvyšší správní soud zde uvedené důvody zohlednit i přes to, že nebyly v kasační stížnosti uvedeny. I bez návrhu tak Nejvyšší správní soud přihlédne k určitým vadám řízení před soudem a napadeného soudního rozhodnutí (§ 103 odst. 1 písm. c), d) a k nicotnosti správního rozhodnutí⁶⁾. Napadené rozhodnutí však vždy přezkoumá jen z důvodů uvedených v § 103.

Důvody, z kterých může být podána kasační stížnost, lze rozdělit do několika skupin:

a) nezákonnost soudního rozhodnutí (písm. a), e),

b) vady řízení před správním orgánem či vady náležitostí jeho rozhodnutí (písm. b),

c) vady řízení před soudem (písm. c, d),

d) vady náležitostí soudního rozhodnutí (písm. d).

3. Nezákonnost podle § 103 odst. 1 písm. a)

Podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené nezákonnosti, která spočívá v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Vzhledem k tomu, že předmětem přezkumu v řízení o kasační stížnosti jsou rozhodnutí krajských soudů, jedná se o nezákonnost právě těchto rozhodnutí⁷⁾. Nejde tedy o jakoukoli nezákonnost v průběhu řízení před krajským soudem, ale jen tu, která spočívá ve výsledku tohoto procesu, tj. v samotném rozhodnutí, a to bez ohledu na to, jakým způsobem k tomuto rozhodnutí došel. Tento důvod se tak nevztahuje např. na případy vadného poučení účastníka, nezákonného nepřihlédnutí k tvrzeným skutečnostem atd. Tyto nezákonnosti jsou zahrnuty pod pojem „vady řízení“⁸⁾.

Je tedy zřejmé, že nezákonností v písm. a) je myšlena nezákonnost rozhodnutí. Otázkou však zůstává, jakých rozhodnutí. V této chvíli ještě nebylo řečeno, zda se jedná o nezákonnost meritorního či i procesního⁹⁾ rozhodnutí. Pochybnosti jsou vyvolány zejména písmenem e) tohoto ustanovení a jeho druhým odstavcem, podle kterých je dalším přípustným důvodem kasační stížnosti nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení, resp. se ustanovení písmene a) přiměřeně aplikuje na kasační stížnost směřující proti rozhodnutí krajského soudu o pořádkové pokutě. Vztahovalo-li by se písm. a) na nezákonnost jakéhokoli (tedy i procesního) rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví, pak by bylo písmeno e) zcela nadbytečné, stejně jako ustanovení odstavce druhého § 103. Je tedy třeba vycházet z toho, že se na tato rozhodnutí písmeno a) nevztahuje. Rozhodnutí krajského soudu o pořádkové pokutě je rozhodnutím čistě procesním, nikoli rozhodnutím meritorním. Rozhodnutí podle písm. e), jsou také rozhodnutí procesní, kterými se dokonce řízení u soudu končí. Zde je dle mého názoru rozhodující kritérium: písm. a) se vztahuje jen na rozhodnutí o věci samé – na rozhodnutí meritorní (rozsudek, § 53 odst. 1), nikoli na rozhodnutí procesní¹⁰⁾.

Procesními rozhodnutími (tzn. rozhodnutími, kterými se nerozhoduje o věci samé) jsou například rozhodnutí o ustanovení zástupce podle § 37 odst. 7, o osvobození od soudních poplatků podle § 36 odst. 3 atd. Výše řečené však neznamená, že tato rozhodnutí krajských soudů nemohou být přezkoumána v řízení o kasační stížnosti. Musí však být uplatněn jiný důvod než dle písm. a): např. o neustanovení zástupce rozhodl vyloučený soudce či je toto rozhodnutí nepřezkoumatelné. Nezákonné procesní rozhodnutí může být též za splnění dalších podmínek jinou vadou řízení ve smyslu písm. d). Aby tomu tak bylo, je nutné, aby tato vada mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (viz níže).

Soudní meritorní rozhodnutí může mít dvojí podobu: buď napadené správní rozhodnutí zruší, resp. deklaruje jeho nicotnost, nebo žalobu zamítne (§ 78). Krajský soud může napadené správní rozhodnutí zrušit pro nezákonnost nebo pro vady řízení. Při zrušení rozhodnutí pro nezákonnost bude soud posuzovat otázku, která byla předmětem správního řízení. Předmětem správního řízení jsou zejména otázky správního práva hmotného. Předmětem řízení však může být i otázka správního práva procesního – tak je tomu například v řízení o povolení obnovy řízení podle § 62 správního řádu¹¹⁾.

Zamítne-li krajský soud žalobu, ačkoli je tvrzena nezákonnost správního rozhodnutí, pak lze podat kasační stížnost z důvodu nezákonnosti soudního rozhodnutí podle § 103 odst. 1 písm. a). Totéž platí, zruší-li soud správní rozhodnutí pro nezákonnost, ačkoli je namítána (žalovaným či osobou zúčastněnou na řízení) zákonnost správního rozhodnutí.

I v případě, kdy krajský soud zruší napadené správní rozhodnutí pro vady správního řízení, bylo-li však namítáno, že správní řízení bylo bezvadné, je možné podat kasační stížnost pro nezákonnost soudního rozhodnutí. V tomto případě je však nutné rozlišovat, proč krajský soud posoudil správní řízení jako vadné. Jestliže proto, že nesprávně použil na zjištěný skutkový stav normu správního práva procesního, pak je možné namítat nezákonnost tohoto soudního rozhodnutí podle § 103 odst. 1 písm. a). Jestliže však soud nesprávně zjistil skutkový stav (např. krajský soud chybně posoudil určitou listinu jako veřejnou listinu), pak se jedná o jinou vadu řízení před soudem podle § 103 odst. 1 písm. d) 2. varianta.

Zamítne-li krajský soud žalobu, ačkoli jsou namítány vady správního řízení, pro které měl napadené správní rozhodnutí zrušit, pak není možné v kasační stížnosti namítat nezákonnost podle písm. a), nýbrž vady správního řízení podle písm. b).

Odlišení důvodů, pro něž je možné podat kasační stížnost, je významné, neboť důvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. b), resp. písm. d, 2. varianta, vyžadují ještě splnění dalších podmínek, než pouhé nesprávné posouzení právní otázky soudem (viz níže).

4. Nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení

Kromě nezákonnosti meritorního rozhodnutí je podle § 103 odst. 1 písm. e) možné namítat i nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu podle § 37 odst. 5, § 46, nebo o zastavení řízení podle § 47, 86, 108 odst. 2.

5. Vady řízení před správním orgánem

V některých případech si soud nebude moci sám učinit úsudek o tom, zda je napadené rozhodnutí nezákonné. Tak tomu bude zejména proto, že není správně zjištěn skutkový stav či jsou oprávněné pochybnosti, zda je zjištěn správně. Není-li toto jasné, pak ani nemůže být jasné, jaká právní norma se měla na tento případ aplikovat.

Z uvedeného důvodu je již v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu možné napadnout správní rozhodnutí pro vady řízení před správním orgánem (§ 76, 78). Vada řízení může spočívat v nesprávně zjištěném skutkovém stavu (§ 76 odst. 1 písm. b) nebo v podstatném porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li to mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé (§ 76 odst. 1 písm. c). Vzhledem k tomu, že nesprávné zjištění skutkového stavu mohlo mít vždy za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, je nutné tuto skutečnost doložit jen při jiném podstatném porušení ustanovení o řízení před správním orgánem.

I v řízení o kasační stížnosti může být namítána vada řízení před správním orgánem. Tato vada se však týká jen nesprávného či potencionálně nesprávného zjištění skutkového stavu správním orgánem.

Zákon v tomto případě nehovoří o skutkovém stavu, ale o skutkové podstatě. Tato terminologie vychází ze starší terminologie, zejména tzv. říjnového zákona¹²⁾. Pojem skutkové podstaty je zde používán shodně s dnešním pojmem skutkového stavu¹³⁾. Skutkovým stavem se přitom rozumí představa rozhodujícího orgánu o právně relevantním skutkovém ději, ze kterého rozhodující orgán vycházel, tj. na který byla aplikována příslušná právní norma. V žádném případě však nejde o pojem skutkové podstaty jako hypotézy právní normy¹⁴⁾, tj. jako podmiňující části právní normy (podmiňující skutková část¹⁵⁾). V německé terminologii odpovídá tomuto pojmu pojem Tatbestand¹⁶⁾.

Proto, aby mohla být vada řízení před správním orgánem důvodem kasační stížnosti, musí být splněny tyto podmínky:

a) Uplatnitelná vada řízení

aa)       Jako vadu řízení před správním orgánem, kterou je možné uplatnit jako důvod kasační stížnosti, uvádí soudní řád správní v prvé řadě okolnost, že skutkový stav (skutková podstata), ze kterého správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu. Jedná se tak zejména o případy nesprávně zjištěného skutkového stavu, které mohou spočívat např. ve vadném hodnocení důkazů, které jsou obsaženy ve spisu. Hovoří-li se o spisech, jsou míněny jak správní, tak i soudní spisy, neboť z obou soud při svém rozhodování vycházel.

ab)       Další uplatnitelnou vadou řízení před správním orgánem je porušení zákona v ustanoveních o řízení před správním orgánem, a to takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost rozhodnutí. Na rozdíl od písm. a) tak není třeba tvrdit nezákonnost rozhodnutí, ale jen její možnost, a to v důsledku tohoto porušení zákona. Mezi takové vady řízení bude patřit zejména neúplné zjištění skutkového stavu, kdy správní orgán neprovedl určitý důkaz, ačkoli byl povinen jej provést. Dále i případy, kdy dosud zjištěný skutkový stav neobstojí, neboť tu jsou další skutečnosti, které nebyly dosud uplatněny¹⁷⁾. V tomto naposled uvedeném případě je však třeba upozornit na další podmínku povinnosti soudu dané rozhodnutí pro tyto vady zrušit (viz dále).

Porušení zákona v ustanoveních o řízení před správním orgánem se přitom muselo stát při zjišťování skutkového stavu. Tedy ne každé porušení zákona v řízení před správním orgánem spadá pod tento důvod. Každý proces směřuje k řádnému zjištění skutkového stavu a následné správné aplikaci právní normy. Pouze ve vztahu k prvně uvedenému je možné uplatnit vadu řízení jako tento důvod kasační stížnosti. Nepopírá-li například účastník zjištěný skutkový stav, ale tvrdí, že mu nebylo umožněno vyjádřit se k právnímu hodnocení dané situace, není možné namítat jen takovou vadu řízení, ale musí namítat nezákonnost soudního rozhodnutí podle písm. a). Byl-li tedy správně zjištěn skutkový stav a správně aplikována právní norma správním orgánem, není takové rozhodnutí napadnutelné (byť prostřednictvím napadení rozhodnutí krajského soudu) v řízení o kasační stížnosti, i když byla porušena zásadní procesní práva účastníka správního řízení.

ac)       Podle § 103 odst. 2 písm. b) části věty za středníkem se za takovou vadu řízení považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost. Otázkou je, zda je také tuto vadu správního řízení nutné vytknout v řízení před krajským soudem nebo ji zákon považuje již za důvodně vytknutou vadu. I v tomto případě jde o vadu, která musí být v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu před krajským soudem uplatněna jako žalobní bod. Není proto sebemenšího důvodu, proč by pro tuto vadu měl v řízení o kasační stížnosti platit jiný režim, než pro vady ostatní. I pro tuto vadu tedy platí podmínky uvedené zde pod body b) a c).

S tímto ustanovením je nicméně spjat ještě jeden problém. Jako důvod nepřezkoumatelnosti je zde uvedena výslovně jen nesrozumitelnost. Je třeba upozornit, že se jedná o nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu, nikoli soudního rozhodnutí (ta je upravena v písm. d, 1. varianta). V § 103 odst. 1 písm. b) není výslovně ani uvedeno, že se musí jednat o nesrozumitelnost odůvodnění rozhodnutí, nikoli jeho výroku (naproti tomu srv. písm. d) tohoto ustanovení nebo § 76 odst. 1 písm. a). Vzhledem k tomu, že následkem nesrozumitelnosti výroku rozhodnutí je nicotnost takového rozhodnutí¹⁸⁾, jde bezpochyby i v tomto případě o nesrozumitelnost důvodů rozhodnutí (srovnej níže). Důvodem nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí je však nejen nesrozumitelnost jeho odůvodnění, ale (a tím spíše) i nedostatek tohoto odůvodnění. Vzhledem k tomu, že pro odlišné posouzení nedostatku odůvodnění není žádný racionální důvod, domnívám se, že jde o nezamýšlenou mezeru v zákoně, kterou je možné vyplnit prostřednictvím analogie, v tomto případě v podobě argumentu a minori ad maius: je-li možné uplatnit nepřezkoumatelnost rozhodnutí z méně závažného důvodu (nesrozumitelné odůvodnění), pak tím spíše to musí platit pro závažnější důvod nepřezkoumatelnosti (odůvodnění chybí vůbec).

b) Vytknutí vady v řízení před soudem

Výše uvedená uplatnitelná vada musela být vytýkána v řízení před soudem. Tento důvod tak již musel být uplatněn¹⁹⁾. Není možné jej uplatňovat až v řízení o kasační stížnosti. Zákon vyžaduje, aby tato vada byla vytýkána důvodně. Pro přípustnost kasační stížnosti dostačuje, když stěžovatel bude tuto důvodnost tvrdit, neboť zjištění skutečné důvodnosti je až výsledkem celého řízení o kasační stížnosti.

c) Povinnost soudu napadené rozhodnutí pro tuto vadu zrušit

Podmínka povinnosti soudu zrušit napadené rozhodnutí pro tuto vadu směřuje zejména na případy koncentrace řízení, kdy vada byla uplatněna až po stanovené lhůtě (srv. § 71 odst. 1). V tomto případě je soud povinen k takto opožděně uplatněné skutečnosti nepřihlédnout a tedy ani není povinen pro ni napadené rozhodnutí zrušit. K § 109 odst. 4 platí obdobně totéž, co bylo uvedeno k uplatnění právních důvodů nezákonnosti správního rozhodnutí, resp. rozhodnutí soudního.

JUDr. Filip Melzer, LL.M.

Článek byl uveřejněn v časopise JURISPRUDENCE

1) Paragrafy bez uvedení příslušného zákona jsou tyto soudního řádu správního.

2) Je-li v tomto textu pro řízení o kasační stížnosti odkazováno na ustanovení části třetí hlavy první s. ř. s., pak se má na mysli přiměřená aplikace těchto ustanovení podle § 120.

3) V tomto případě se jedná o jediný případ, kdy se pro řízení o kasační stížnosti užijí obecná ustanovení o řízení podle části třetí hlavy první s. ř. s. obdobně, a nikoli jen přiměřeně podle § 120.

4) Srv. § 18 zákona č. 36/1876 ř. z., o nejvyšším správním soudě (tzv. říjnový zákon).

5) Tak tomu bude zejména tam, kde bude stěžovatel namítat nesprávně zjištěný skutkový stav.

6) I v tomto případě je však předpokladem věcného přezkumu Nejvyšším správním soudem přípustnost kasační stížnosti, tj. mimo jiné i uvedení alespoň jednoho důvodu podle § 103.

7) Není možné jako důvod uvést nezákonnost (meritorního) správního rozhodnutí. Nezákonnost takového správního rozhodnutí je možné napadnout jen prostředečně přes nezákonnost soudního rozhodnutí.

8) Toto rozlišení má v českém právním prostředí dlouhou tradici. Srv. např. Hácha, Emil: Nejvyšší správní soud, in: Slovník veřejného práva československého, sv. II. (I–O), Brno, 1932, str. 827, 842: „Ačkoliv porušení normy procesní je stejně nezákonností jako porušení právní normy materielně-právní, byla v parlamentním projednávání do říjnového zákona v § 6, odst. 2., vnesena specielní zrušovací formule ,pro vadné řízení, wegen mangelhaften Verfahrens‘ a postavena do protikladu proti zrušovací formuli ,pro nezákonnost, als gesetzeswidrig‘ (§ 7).“

9) Procesním rozhodnutím nemusí proces jako takový ještě končit. I toto rozhodnutí je však výsledkem určitého dílčího procesu, ve kterém se řeší určitá relativně samostatná otázka a který má vůči celému procesu akcesorický charakter.

10) V tomto bodě se řízení o kasační stížnosti odlišuje od řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, ve kterém je možné přezkoumat nezákonnost jakéhokoli, tedy i procesního rozhodnutí správního orgánu, je-li žaloba přípustná (srv. § 70).

11) Nejvyšší správní soud však již takovou žalobu zamítl pro nedostatek žalobní legitimace ve smyslu § 65 odst. 1; usnesení NSS ze dne 30. 10. 2003, čj. 6A 104/2002-40.

12) Srv. § 6, 23 zákona č. 36/1876 ř. z., o nejvyšším správním soudě.

13) Pojem skutkového stavu používá i soudní řád správní, srv. § 75 odst. 1, 76 odst. 1 písm. b), 77 odst. 2, 78 odst. 2, 81 odst. 1.

14) Srv. např. Knapp, Viktor: Teorie práva, Praha, 1995, str. 57.

15) Srv. Knapp, Viktor: Teorie práva, Praha, 1995, str. 155.

16) Srv. např. Koziol, Helmut; Welser, Rudolf: Grundriss des bürgerlichen Rechts, sv. I., 10. vydání, Vídeň, 1995, str. 1.

17) Srv. § 32 správního řádu, kde je vyjádřena zásada materiální pravdy. Povinnost zjistit přesně a úplně skutečný stav věci tak není závislá na „zavinění“ správního orgánu, zda bylo v jeho moci tento stav zjistit, ale je chápána zcela objektivně.

18) Srv. Hendrych, Dušan a kol.: Správní právo, obecná část, 4. vydání, Praha, 2001, str. 94; zde rozlišuje jako důvod nicotnosti správního rozhodnutí nesmyslnost a neurčitost.

19) Podává-li kasační stížnosti žalobce, stížní bod tak musí odpovídat uplatněnému žalobnímu bodu.