Zajímavá a aktuální judikatura na úseku odvolání v rámci správního řízení

Každý, kdo se domáhá soudní ochrany svých práv či oprávněných zájmů, má nejen právo na to, aby o jeho věci rozhodl příslušný nezávislý soud (soudce) ve spravedlivém (fair) procesu a v přiměřené době, ale je také oprávněn očekávat, že jeho právní případ bude rozhodnut obdobně jako jiný právní případ, který se s tím jeho shoduje v podstatných znacích, a že pokud by měl být rozhodnut jinak, pak se mu musí dostat přesvědčivého vysvětlení důvodů odchylky.[1]

V souladu s doktrínou můžeme též konstatovat, že judikatura sehrává nemalou roli v oblasti kultivace činnosti správních orgánů. I toto byl jeden z důvodů k sepsání následujícího textu.

Než přikročíme k vlastní judikatuře, vymezme si stručně z pohledu správního práva procesního  institut  odvolání ve správním řízení.

Odvolání můžeme charakterizovat jako řádný opravný prostředek uplatnitelný ve správním řízení. Tímto opravným prostředkem  se účastník řízení může domáhat  přezkoumání zatím nepravomocného rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu.

Účastník správního  řízení se může odvolat proti jakémukoliv prvoinstančnímu rozhodnutí správního orgánu přijatému ve správním řízení, a to i včetně usnesení, jakožto speciálnímu rozhodnutí – viz. § 76 odst.1 SŘ , pokud zákon nestanoví jinak, tedy pokud podání odvolání není ex lege vyloučeno nebo nestanoví-li zákon jiný opravný prostředek.. [2]

Odvolání též můžeme chápat jako výraz dvojinstančnosti spr. řízení. Odvolání je de iure podáním, kterým se odvolatel domáhá na správním orgánu vyššího stupně, aby přezkoumal rozhodnutí spr.orgánu nižšího stupně.[3]

Právo podat odvolání nepřísluší dle § 81 odst. 2  SŘ účastníkovi, který se po oznámení rozhodnutí tohoto práva vzdal, a to jak písemně,  tak i ústně do protokolu. Z důvodu právní jistoty též platí , že pokud  odvolatel vzal podané odvolání zpět, nemůže je již podat znovu.

Statutární orgán právnické osoby má právo podat odvolání proti rozhodnutí, jímž má být omezena způsobilost právnické osoby samostatně jednat před správním orgánem – tedy tzv. nucená správa na právnickou osobu. Zmíněné odvolání je možné podat , i když je toto rozhodnutí předběžně vykonatelné.[4]

Odvoláním lze napadnout výrokovou část rozhodnutí, jednotlivý výrok nebo jeho vedlejší ustanovení. Odvolání jen proti odůvodnění rozhodnutí je nepřípustné. V případě, že odvolání  míří pouze a  jen proti některému výroku rozhodnutí nebo proti vedlejšímu ustanovení výroku, které netvoří nedílný celek s ostatními, a pokud tím nemůže být způsobena újma některému z účastníků, nabývá zbytek výrokové části právní moci, samozřejmě umožňuje-li to povaha věci.

K novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se ex lege přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Namítá-li účastník, že mu nebylo umožněno učinit v řízení v prvním stupni určitý úkon, musí být tento úkon učiněn spolu s odvoláním.[5]

Odvolací lhůta činí 15 kalendářních dnů ode dne oznámení rozhodnutí, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak[6]. Odvolání lze podat teprve poté, co bylo rozhodnutí vydáno. Bylo-li odvolání podáno před oznámením rozhodnutí odvolateli, platí, že bylo podáno v první den odvolací lhůty.

Ještě než se dostaneme k vlastní relevantní judikatuře, připomeňme si, že odvolání má suspensivní (odkladný )  účinek. Nestanoví-li zákon jinak, má včas podané a přípustné odvolání odkladný účinek. V důsledku odkladného účinku odvolání nenastává právní moc, vykonatelnost, ani jiné právní účinky rozhodnutí. Správní orgán může ex lege odkladný účinek odvolání vyloučit,  jestliže to naléhavě vyžaduje veřejný zájem, nebo  hrozí-li vážná újma některému z účastníků, nebo  požádá-li o to účastník,  což ovšem  neplatí, pokud by tím vznikla újma jiným účastníkům nebo to není ve veřejném zájmu.

mezititulek - Aktuální judikatura

V následující části mého textu se budu již věnovat aktuální judikatuře související s problematikou odvolání – a to jak v obecném tak i zvláštních  typech  správního  řízení

1. Přestupky – zatloukat,zatloukat,zatloukat

Obviněný z přestupku může uplatňovat nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy (§ 73 zákona 200/1990 Sb., o přestupcích) i v odvolání; omezení stanovené v § 82 odst. 4 správního řádu z roku 2004 na řízení o přestupku nedopadá.

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008-115

Žalobcem zde byla fyzická osoba (přestupník) proti žalovanému: Krajskému úřadu Pardubického kraje.

Prapodstatou sporu bylo  uložení pokuty a uložení zákazu řízení motorových vozidel. Z našeho pohledu byla zásadní otázka, zda obviněný z přestupku může uplatňovat nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy i v rámci odvolacího řízení.

NSS mj shledal,  že ze spisu je zřejmé, že žalobcův popis situace se v průběhu času měnil,  to však ještě neznamená, že lze odmítnout všechna jeho tvrzení jako nevěrohodná a rezignovat na řádné zjištění stavu věci. To, že žalobce nejprve připustil svou vinu a v odvolání ji začal popírat, sice snižuje jeho důvěryhodnost, ovšem v situaci, kdy rozhodné skutečnosti nejsou dostatečně důkazně podloženy, nemůže samotná tato okolnost vést k subsumpci žalobcova jednání pod příslušné skutkové podstaty.

NSS se zabýval též  argumentací  ustanovením § 82 odst. 4 správního řádu, který zapovídá uvádět v odvolání nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy. NSS pravil,  že pochybení správních orgánů není v tom, že by nevyhověly důkaznímu návrhu vznesenému až v odvolání , nýbrž v tom, že i bez ohledu na obsah odvolacích námitek nepředvolaly zasahující policisty ke svědeckému výslechu. Žalovaný  krom toho přehlédl , že přezkoumávané rozhodnutí bylo vydáno v řízení o přestupku, které má oproti obecně pojímanému správnímu řízení svá specifika. Přestupek spadá do pojmu „trestních obvinění“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod[7] – fyzické osobě obviněné z přestupku tedy náležejí procesní práva obdobná těm, jakých požívá obviněný z trestného činu.[8]

Podle § 73 odst. 2 zákona o přestupcích má obviněný z přestupku právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, a k důkazům o nich, uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné prostředky. Tato práva náležejí obviněnému po celou dobu řízení o přestupku. Pozor, zákon o přestupcích výslovně neomezuje jejich uplatňování na určité stádium řízení (třeba řízení v I. stupni), a takové omezení není možno dovodit ani z povahy věci. Podle druhé věty citovaného ustanovení nesmí být obviněný donucován k výpovědi ani k doznání; tím se ale nechce říci, že by obviněný měl jen dvě možnosti – totiž buď od počátku vypovídat a navrhovat důkazy ve prospěch svých tvrzení, nebo až do skončení řízení mlčet a ke své věci se nijak nevyjádřit.

Jak třeba dobře ví leckteří právníci specializující se na správní delikty , je na obviněném, jakou procesní strategii zvolí -  může tedy od počátku do konce svůj čin popírat; přiznat se k němu a s orgánem vedoucím řízení spolupracovat při objasňování okolností činu; nebo se přiznat, poté (například v odvolání) ale svůj čin popřít a navrhovat důkazy svědčící pro tuto novou verzi. Jak je obecně známo[9], obviněný v přestupkovém řízení není povinen poskytovat správnímu orgánu při opatřování podkladů pro vydání rozhodnutí veškerou potřebnou součinnost, jak to od jiných subjektů správních řízení žádá § 50 odst. 2 správního řádu. [10]

NSS, dle mého soudu správně dovodil , že v řízení o přestupku se neuplatní § 82 odst. 4 správního řádu, který neumožňuje účastníkům uplatňovat v odvolání nové skutečnosti a nové důkazy. Správní orgán tedy nemůže odmítnout tento důkazní návrh s poukazem na to, že nebyl vznesen již v řízení v  I. stupni.

Advokáti mohou tedy své klienty upozornit, že obviněný z přestupku může uplatňovat nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy (§ 73 zákona 200/1990 Sb., o přestupcích) i v odvolání.

2. Musíme si pomáhat

Nemá-li odvolání některou z náležitostí vyplývajících z § 37 odst. 2 a z § 82 odst. 2 správního řádu z roku 2004, je správní orgán povinen postupovat podle § 37 odst. 3 tohoto zákona tak, že pomůže odvolateli nedostatky odstranit nebo jej k jejich odstranění vyzve a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2009, čj. 1 As 4/2009-53

Žalobcem zde byla fyzická osoba proti žalovanému: Krajskému úřadu Olomouckého kraje.

V daném případě činil žalovaný sporným výklad ustanovení správního řádu vztahujících se k náležitostem odvolání a k povinnosti správního orgánu vyzvat odvolatele k odstranění vad podání.

Podle § 82 odst. 2 správního řádu musí mít odvolání náležitosti uvedené v § 37 odst. 2 správního řádu a musí obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. Není-li v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá, platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí.

Náležitosti odvolání jsou ve správním řádu explicitně vyjádřeny. Tedy každé podání, které má být posouzeno jako odvolání (přičemž správní orgán je dle § 37 odst. 1 správního řádu povinen posuzovat podání podle skutečného obsahu), musí vedle základních náležitostí každého podání stanovených v § 37 odst. 2 správního řádu obsahovat i specifikaci rozhodnutí, proti kterému směřuje, dále rozsah, v němž jej napadá, tj. uvedení výroků, které jsou napadány, a dále konkrétní skutečnosti, z nichž se dovozuje nesprávnost právního či skutkového posouzení věci nebo vady řízení (odvolací důvody). Žalovaný se tedy mýlí, pokud v kasační stížnosti konstatoval, že odvolání musí obsahovat pouze náležitosti stanovené v § 37 odst. 2 správního řádu.

Správní řád (500/2004 Sb.) přijal jinou konstrukci odvolacího přezkumu, než kterou znal předchozí správní řád (71/1967 Sb.). Zvýšil totiž odpovědnost účastníka řízení za rozsah odvolacího přezkumu, neboť jeho dispozici svěřil, v jakém rozsahu a z jakých hledisek má být rozhodnutí správního orgánu I. stupně přezkoumáváno. Podle § 89 odst. 2 správního řádu totiž odvolací orgán přezkoumá soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy, správnost napadeného rozhodnutí však přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, nevyžaduje-li veřejný zájem jinak.

Vzhledem k tomu, že odvolání je podáním ve smyslu § 37 správního řádu, a s ohledem na § 93 odst. 1 správního řádu, podle nějž se pro řízení o odvolání použijí obdobně ustanovení hlav I až IV, VI a VII druhé části správního řádu, je nutno uzavřít, že nemá-li odvolání některou z náležitostí vyplývajících z § 37 odst. 2 a z § 82 odst. 2 správního řádu, je správní orgán povinen postupovat podle § 37 odst. 3 správního řádu tak, že pomůže odvolateli nedostatky odstranit nebo jej k jejich odstranění vyzve a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.

3. Odvolání a odpovědnost účastníka

Správní řád z roku 2004 zvýšil odpovědnost účastníka řízení za rozsah odvolacího přezkumu, neboť jeho dispozici svěřil, v jakém rozsahu a z jakých hledisek má být prvostupňové rozhodnutí přezkoumáváno (§ 82 odst. 2). Pozornost, kterou je odvolací orgán povinen nad rámec uplatněných odvolacích námitek věnovat základním zásadám správního řízení, je limitována skutečnostmi, které jsou ze spisu zjevné. Nelze proto vytýkat odvolacímu orgánu, že sám nezjistil, že v řízení před správním orgánem I. stupně nebyly účastníkovi řízení řádně doručovány písemnosti (včetně rozhodnutí), pokud na tuto skutečnost odvolatel ve včas podaném odvolání obsahujícím základní specifikaci a obsah tohoto rozhodnutí nijak neupozornil a ze spisu to jinak nebylo možno seznat.

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2008, čj. 2 As 56/2007-71

Žalobce v této kauze byla fyzická osoba proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje.

NSS konstatoval mj. , že v  řízení před správním orgánem I. stupně došlo k vadám a k porušení procesních práv stěžovatele jako účastníka řízení. Bylo však na stěžovateli, který byl zjevně seznámen s existencí rozhodnutí a s jeho podstatným obsahem, aby proti tomu brojil odpovídajícím procesním prostředkem - odvoláním, které mělo obsahovat námitky, v jejichž uplatnění mu nic nebránilo. Stěžovatel odvolání sice podal, ovšem neuvedl v něm námitku, že mu předvolání a rozhodnutí nebyla doručena, ač to mu bylo dostatečně známo a nepotřeboval k tomu znát ani bližší obsah rozhodnutí ani nahlížet do správního spisu. Přitom tato pochybení, stěžovateli zřejmá, nemohla být zřejmá žalovanému z obsahu spisu.

NSS dále konstatoval že za stavu, kdy bylo stěžovateli známo, že bylo vydáno konkrétní rozhodnutí ukládající mu pokutu, nedbal řádně na ochranu svých práv a nejednal procesním způsobem, kterým mohl průběh řízení zvrátit v rozhodný čas ve svůj prospěch. Tím je míněno podání neodůvodněného odvolání neobsahujícího ani tuto podstatnou a stěžovateli známou výtku, v důsledku čehož správní orgán na podkladě spisu nebyl sto vadu odhalit. Vyčkal-li žalobce s označením vady skončení odvolacího řízení, je třeba takové jednání označit za účelové. Další pochybení, jimiž bylo správní řízení provázeno, pak stěžovatel nenamítl v žalobě vůbec.

4. Neprominutí zmeškání lhůty

Rozhodnutí o neprominutí zmeškání lhůty k podání odvolání vydané dle § 41 správního řádu z roku 2004, je samostatně (!)  vyloučeno ze soudního přezkumu a může být správním soudem přezkoumáno v rámci řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí správního orgánu o odvolání.

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2008, čj. 9 As 88/2007-49

Žalobce zde byla fyzická osoba  proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy (MHMP). Případ z oblasti veřejného stavebního práva.

MHMP poukazovla mj.  na skutečnost, že usnesení stavebního úřadu o neprominutí zmeškání lhůty k podání odvolání je rozhodnutím předběžným ve vztahu ke konečnému rozhodnutí o podaném odvolání a z tohoto důvodu je vyloučeno ze soudního přezkumu dle § 70 písm. b) s. ř. s. Vzhledem k výše uvedenému proto  MHMP (zde v pozici kasačního stěžovatele)   navrhoval , aby NSS napadené rozhodnutí městského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.

V předmětné souzené věci byl tedy  mezi účastníky řízení mimo jiné spor o to, zda městský soud ve svém rozhodnutí dospěl ke správnému právnímu závěru, že žalobou napadené rozhodnutí stěžovatele, jakož i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, nemá povahu podkladových rozhodnutí (rozhodnutí předběžné povahy), která jsou ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. samostatně ze soudního přezkumu vyloučena.

Posouzení uvedené otázky má přitom ve věci určující význam.

Dle NSS  je rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu rozhodnutím podkladovým, které předběžně upravuje poměry svých adresátů a ve vztahu ke konečnému posouzení včasnosti samotného odvolání má tedy charakter rozhodnutí předběžného. Předběžnost je přitom v dané věci nutno vykládat jednak z hlediska časového, kdy rozhodnutí o odvolání správní orgán nevydá dříve, než je v řízení postaveno najisto, zda bylo zmeškání úkonu prominuto či nikoli a dále pak  jako vzájemnou podmíněnost, kdy výsledek rozhodnutí o prominutí či neprominutí zmeškání úkonu ve své podstatě predeterminuje  výsledek konečného rozhodnutí o podaném odvolání.

5. Odvolací řízení a doručovací adresa

V této části stručně přiblížíme a analyzujeme  rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR  ze dne 30.9.2010, č.j. 5 As 44/2010 – 56.[11] Nejen podle mého názoru značně  kontroverzní judikát, který byl v ČR například podroben kritice na blogu Jiné právo. [12]

O co v předmětné věci šlo?

Dne 19. 3. 2007 učinil stěžovatel u správního orgánu - Magistrátu hlavního města Prahy, odboru dopravy podání - sdělení o tom, že jeho adresa na doručování veškeré korespondence je „Z. P., OS-TAXI-P. Z., nám. Winstona Churchilla 2, 130 00, Praha 3“, současně zde žádal, aby veškerá (!) korespondence byla doručována na výše uvedenou adresu. Na tuto adresu mu poté doručoval rovněž žalovaný správní orgán, který byl v pozici odvolacího orgánu v předmětném správním řízení  – Ministerstvo dopravy ČR.

Podle ustanovení § 19 odst. 3 zákona 500/2004 Sb., správní řád nevylučuje-li to zákon nebo povaha věci, na požádání účastníka řízení správní orgán doručuje na adresu pro doručování nebo elektronickou adresu, kterou mu účastník řízení sdělí, zejména může-li to přispět k urychlení řízení; taková adresa může být sdělena i pro řízení, která mohou být u téhož správního orgánu zahájena v budoucnu.

Hlavním problémem  v předmětném rozhodnutí NSS  bylo zhodnocení otázky, jestli lze uplatnit fikci doručení na adrese uvedené účastníkem jako adresa pro doručování,  i v řízení odvolacím! A NSS, zde překvapivě došel k názoru, že nikoliv.

NSS, vycházel z toho, že účastník samostatným podáním sdělil správnímu orgánu adresu pro doručování pro řízení zahájená v budoucnu , NSS ve svém verdiktu nezpochybnil doručování provedené správním orgánem prvního stupně. Odlišný názor však NSS projevil stran doručování správním orgánem druhoinstančním tedy  odvolacím. Dle NSS adresa pro doručování sice může být sdělena i pro řízení, která mohou být zahájena v budoucnu, ale jenom u téhož správního orgánu. Tímto správním orgánem má český NSS na mysli výlučně správní orgán prvního  stupně, nikoliv odvolací správní orgán, kdy pro odvolací řízení či řízení o jiném opravném prostředku si prý účastník může zvolit adresu jinou. Závěr je takový, že pokud tedy byla pro doručování rozhodnutí o odvolání zvolena adresa k doručování sdělená správnímu orgánu I. stupně, nebylo, dle názoru NSS,  postupováno správně. [13]

Připomeňme si, že stěžovatel sám žádal,  aby veškerá korespondence byla doručována na „druhou“ adresu. Mám za to, stejně jako např. právník J.Potměšil[14] , že v případě,  že si účastník zvolí u určitého správního orgánu určitou adresu k doručování, očekává, že tato adresa bude používána po celou dobu řízení, tedy  i v řízení odvolacím.

Myslím si, že pokud stěžovatel chtěl jinou doručovací adresu pro prvo-stupňové řízení a jinou  pro odvolací řízení měl na to správní orgán řádně a včas upozornit, což se v tomto případě nestalo. Připomeňme si, že celá situace vznikla spornou aktivitou  (resp. posléze neaktivitou)  účastníka a nikoliv spr. orgánu, takže pokládám výklad NSS , interpretujícího de facto k tíži spr. orgánu,  za problematický.  

Již citovaný J. Potměšil k tomu trefně píše :  "doufám, že názor nastíněný NSS stran adresy k doručování zvolené účastníkem nenalezne širší odezvu v praxi, jinak je nutno připravit se na rozhořčené reakce těch, kteří „přece jasně řekli, kam jim má být doručováno“, avšak odvolací instance toto jasné sdělení „nerespektovala“ a „nesmyslně jim doručovala na trvalý pobyt, i když ví, že se tam neudržují".

Věřím, že výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR  ze dne 30.9.2010, č.j. 5 As 44/2010 – 56 bude v ČR brzy překonán, jinak budou nejen správní orgány , ale ve svých důsledcích i účastníci správních řízení v ČR uvrženi do relativně silné právní nejistoty.

Právní filozof Gustav Radbruch výstižně popsal zásadní hodnotový spor v moderním právu: Právo má - zjednodušeně řečeno - tři cíle: právní jistotu, spravedlnost a efektivitu. A nikdy těchto tří vznešených cílů nelze bohužel  dosáhnout v plné míře zároveň. Výše citovaný judikát NSS, dle mého názoru nenapomáhá  ani efektivitě, ani spravedlnosti, a právní jistotě už vůbec. 
 

JUDr. Petr Kolman,  Ph.D. ,
odborný asistent  na PF MU v Brně, ČR

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Cit. Varvařovský, P.: K principu předvídatelnosti soudního rozhodování a právu na zákonného soudce, Právní fórum 11/2009, vyd. Wolters Kluwer, Praha
[2] Cit. Vedral, J.: Správní řád – komentář, Bova Polygon, Praha 2006, str.482
[3] Srov. např. Jurčík, J. in Kolektiv : Obce – Meritum ASPI, Praha , str.205
[4] Srov. § 81 odst.4 SŘ
[5] Viz. § 82 odst.4 SŘ
[6] Např. z.326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR ( 5-ti denní lhůta dle § 169/odst.6)
[7] Publikována pod číslem  209/1992 Sb.
[8] Kategorie přestupků a kategorie trestných činů, tak, jak je vymezuje pozitivní právo, jsou sousedícími množinami skutkových podstat vyznačujícími se tu větší, tu menší mírou typové společenské škodlivosti, kterou jim však v konkrétním případě vždy připisuje zákonodárce. Nemožno  tedy říci, že by určité skutkové podstaty byly imanentně nadány zcela určitou mírou této nežádoucí vlastnosti. Je poměrně běžné, že stejný čin bývá v různých údobích klasifikován postupně jako přestupek i jako trestný čin, podle toho, jak intenzivně zákon v dané chvíli vnímá jeho společenskou nebezpečnost.
[9] A to možná  i díky populárnímu komentáři J.Vedrala – viz. citace v poznámce pod čarou níže, nota bene z předmětné knihy citoval i  NSS v této cause
[10] Viz. Vedral, J.: Správní řád – komentář. BOVA POLYGON, Praha 2006,  na str. 334
[11] Volně přístupný in >>> zde.
[12] k dispozici >>> zde.
[13] Viz. též Potměšil, J. -  Sporné přestupkové judikáty, blog Jiné právo, 24.8.2011
[14] Potměšil,J.: op.cit. , 2011

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů , judikatura, právo | www.epravo.cz